Основний закон і політична система суспільства

Конституційне право зорієнтоване насамперед на регламентацію засад державного ладу і взаємовідносин держави і особи. Держава ж є одним з найважливіших елементів політичної системи суспільства. Тому, регламентуючи основи державної організації та діяльності, конституційне право впливає і на функціонування політичної системи в цілому. Цей вплив звичайно має загальний і непрямий характер.

У політичній системі будь-якої розвинутої країни важливе місце займають політичні партії. Як самостійний елемент політичної системи, вони відокремлені від держави. З іншого боку, партії і держава активно взаємодіють. Співвідношення між ними в різних країнах виявляється по-різному. Різняться як рівень, так і форми взаємодії. Однак у будь-якому випадку політичні партії не є складовою частиною державного механізму. У співвідношенні «держава — партії» останні виступають як засіб завоювання й утримання влади, а перша — як засіб її здійснення.

Характеризуючи взаємодію і взаємовідносини держави і політичних партій, слід звернути увагу на явище інституціоналізації партій. Це явище є відносно новим для конституційно-правового розвитку зарубіжних країн. Інституціоналізація політичних партій виявляється у створенні розгорнутої правової основи їхньої організації і діяльності. Поняття інституціоналізації охоплює регламентацію порядку утворення партій, фіксацію в законодавстві загальних вимог щодо формування програмних і організаційних документів, внутрішньої структури і членства, фінансування діяльності та регулювання деяких інших питань.

Конституційне право регламентує окремі питання діяльності партій, зокрема участь їх у виборчих кампаніях. Саме з участю у виборах конституції ряду держав пов'язують факт і необхідність існування партій, їхнє функціональне призначення. «Політичні партії та угруповання сприяють вираженню думок і поглядів голосуванням», — записано в ст. 4 Конституції Франції. Інші новітні конституції містять більш загальні визначення цілей і завдань політичних партій. Зокрема, в Основному законі ФРН констатується, що «партії сприяють формуванню політичної волі народу» (ст. 21). Близькі за змістом формулювання можна знайти в конституціях ряду інших держав.

У новітніх конституціях, прийнятих на початку 90-х років XX ст., положення про політичні партії нерідко доповнюються проголошенням ідей багатовимірності суспільно-політичного життя, що є своєрідною реакцією на відому практику недавнього минулого. «В Російській Федерації визнається ідеологічна багатоманітність. Жодна ідеологія не може встановлюватись як державна або обов'язкова. В Російській Федерації визнається політична багатоманітність, багатопартійність», — записано в ст. 13 Конституції Росії. «Жодна приватна особа, жодна частина народу, жодна соціальна група, жодна політична партія або інше громадське об'єднання не можуть здійснювати державну владу від свого імені»,— зазначено в Конституції Молдови (ст. 2). Подібні положення можна знайти в основних законах Білорусі, Болгарії, Казахстану, Киргизстану, Узбекистану та деяких інших держав. А в Конституції Литви зафіксовано, що «держава, політичні партії і громадські об'єднання, інші інституції або особи не можуть монополізувати засоби масової інформації» (ст. 44).

Заслуговують на увагу положення основних законів про те, що організація та діяльність політичних партій повинні підпорядковуватися демократичним принципам. Про це йдеться в конституціях Іспанії, Франції та ФРН. Деякі конституції забороняють таємні і воєнізовані об'єднання. За Конституцією Болгарії, не можуть бути утворені політичні партії на етнічній, расовій або релігійній основі. В Конституції Молдови заборонена діяльність партій, які складаються із іноземних громадян, а в Киргизстані — політичних партій інших держав.

Нерідко встановлюються обмеження щодо організації і діяльності політичних партій більш загального характеру. Так, у вже цитованій статті Конституції Росії забороняється створення і діяльність громадських об'єднань, цілі чи діяльність яких спрямовані на насильницьку зміну основ конституційного ладу, підривання безпеки держави, створення озброєних формувань, розпалення соціальної, расової, національної і релігійної ворожнечі.

Близькі за змістом положення можна знайти в інших конституціях, прийнятих на початку 90-х років, а також в основних законах, що діють в ряді розвинутих країн. Наприклад, у ст. 21 Основного закону ФРН зазначається, що «партії, які за своїми цілями чи поведінкою своїх прибічників мають намір заподіяти шкоду основам вільного демократичного порядку або поставити під загрозу існування Федеративної Республіки, — протиконституційні». На підставі такої статті конституційний суд може заборонити ту чи іншу політичну партію. Офіційно відповідне положення трактується як таке, що спрямоване проти діяльності різного роду екстремістських політичних угруповань. Однак надмірно узагальнений зміст наведеного положення зумовлює можливості довільного тлумачення його і формування державно-політичної практики недемократичного характеру. Подібні положення потребують детальної і обгрунтованої регламентації відповідних дій у поточному законодавстві, насамперед у нормах кримінального права. Без цього вони несуть реальну загрозу демократичному розвитку суспільного і державно-політичного життя.

Свої особливості має юридичне регулювання організації та діяльності політичних партій в англомовних країнах. Конституція США стоїть осторонь цих питань. Організація і діяльність політичних партій регламентуються законодавством штатів, головним чином їхніми виборчими законами, які визначають процедуру створення і реєстрації партій, а також їхню структуру на рівні штатів. Одним з головних завдань керівних органів партій визнається висунення кандидатів на виборні посади в державних органах. У законах докладно регламентується порядок формування місцевих партійних організацій. За своїм змістом ці положення мало чим відрізняються від спеціального законодавства про політичні партії, що діє в деяких європейських країнах.

Специфічним є правове регулювання організації і діяльності політичних партій у Великобританії. Законодавство цієї країни не передбачає спеціальної процедури створення і реєстрації саме для партій. Останні розглядаються як звичайні асоціації за інтересами, і в цьому відношенні формально не відрізняються, наприклад, від спортивного клубу. Такий підхід спрощує зміст і обсяг правового статусу політичних партій. З іншого боку, він забезпечує відсутність спеціальних юридичних обмежень їхньої діяльності в політичній сфері. Це є характерним і для інших країн, що наслідували принципи англійського права.

Своєрідність правового становища політичних партій у Великобританії полягає також у тому, що про них тривалий час взагалі не згадувалось у законодавчих актах. Уперше термін «політична партія» використано в Законі 1937 р. про міністрів корони. Згадуються партії також у законах, які регламентують окремі аспекти діяльності партій у державно-політичній сфері, зокрема в Законі 1967 р. про компанії, в якому встановлено вимогу до керівництва останніх повідомляти про витрати на політичні цілі і про одержувачів відповідних коштів. У Законі 1970 р. про народне представництво зазначено, що партії на парламентських виборах можуть виступати під символами, зображуваними на виборчих бюлетенях.

Оскільки далі формальної згадки про партії в законодавстві не йдеться, було б невірним стверджувати, що для Великобританії характерне явище інституціоналізації політичних партій. Щодо цієї країни можна говорити про інституціоналізацію не партій, а партійних систем, тобто про нормативне оформлення ролі партійної системи в організації та діяльності державного механізму.

Інституціоналізація британської двопартійної системи виявляється у пристосуванні до неї парламенту, порядку формування уряду тощо. Так, саме з урахуванням двопартійності прийняті деякі важливі правила процедури британського парламенту. Регламенти його нижньої палати передбачають виділення протягом сесії певного часу для опозиції, яка таким чином дістає змогу критикувати урядові програми. За опозицією зарезервовані також посади голів окремих парламентських комітетів.

Під час сесії організатори головних політичних партій у палаті громад можуть домовлятися про так зване парування депутатів. Це означає, що однакова кількість парламентаріїв від двох партій може бути відсутня на засіданні палати з причин хвороби, зайнятості особистими справами тощо. І хоча через це зменшується кількість депутатів, які беруть участь в обговоренні і голосуванні, проте зберігається загальна пропорція двох основних парламентських сил. Подібне співробітництво в рамках двопартійної системи має характер сталої парламентської традиції. Воно свідчить не стільки про відсутність гострих суперечок між головними партіями, про відмову їх від постійної конфронтації в парламенті, скільки про лояльність депутатів до існуючих партійних структур і державних інститутів.

Інституціоналізація політичних партій в окремих країнах здійснюється на основі законів або спеціальних парламентських постанов про їх державне фінансування. Відповідні акти передбачають матеріальну підтримку партій з боку держави за рахунок спеціального фонду коштів. Такі закони або парламентські постанови прийняті в 60—90-і роки XX ст. у Великобританії, Греції, Італії, Норвегії, США, Фінляндії, Швеції та в інших країнах. Аналогічні за змістом положення можна знайти і в спеціальних законах про політичні партії.

У законах або постановах про фінансування політичних партій встановлюються умови надання державних дотацій. Дотації одержують партії, які користуються певною підтримкою виборців. Так, у ФРН право на одержання державної дотації мають партії, які зібрали не менше десяти відсотків загальної кількості голосів, поданих в одномандатних округах або не менше половини відсотка — в багатомандатних. Фіксований відсоток необхідної кількості голосів як умова одержання дотацій встановлений також у Швеції і Фінляндії. В Австрії дотації надаються тим партіям, які мають представництво в парламенті. У деяких країнах (Італія і Норвегія) умовою державного фінансування партій є висунення ними встановленої кількості кандидатів у депутати по округах.

Виборче законодавство Франції передбачає надання державної допомоги не партіям, а окремим кандидатам у депутати. Однак практично майже завжди за цими кандидатами стоїть та чи інша політична партія. Держава компенсує певну частину виборчих витрат кандидатів у депутати, але робить це лише в тому випадку, коли за кожного з них проголосує не менше п'яти відсотків загальної кількості тих, хто брав участь у виборах по даному округу.

У випадках прямого державного фінансування партій кошти між ними розподіляються по-різному. Найчастіше це робиться згідно з пропорцією поданих за партії голосів (Великобританія, Норвегія, США, ФРН) або завойованих ними парламентських мандатів (Данія, Фінляндія, Швеція). Є і складніші формули розподілу державних дотацій. Так, в Австрії кожна партія, що провела в нижню палату парламенту не менше п'яти депутатів, одержує основну суму дотації. Решта коштів розподіляється пропорційно кількості голосів, які одержали на виборах представлені в палаті партії. Порядок розподілу дотацій, за яким великі політичні партії мають переваги, запроваджений і в Італії.

Здебільшого державні кошти надаються партіям тільки з метою часткової компенсації їхніх витрат на виборчу кампанію. У Скандинавських країнах дотації можуть використовуватись партіями і на інші цілі, зокрема на організаційно-політичну роботу. Зазначені грошові суми займають помітне місце у прибутковій частині партійних бюджетів, хоча ніде не перевищують половини її обсягу.

Водночас законодавче визнається необхідність контролю з боку держави за фінансами політичних партій. Іноді таку вимогу навіть зафіксовано в конституціях. При цьому звичайно йдеться про опублікування партіями даних про джерела їхнього фінансування. Таке або близьке за змістом правило встановлене у ст. 21 Основного закону ФРН, ст. 21 Конституції Італії, ст. 14 Конституції Греції, ст. 69 Конституції Туреччини. Проте найповніше ці питання регламентуються актами про фінансування політичних партій, в яких визначено строки надання фінансових звітів партій, порядок їх оголошення та перевірки, структуру таких звітів тощо. При цьому, як правило, вимагається звіт не тільки про витрати наданих державою коштів, а й про увесь партійний бюджет. Саме тому відповідні акти не можна сприймати однозначно. З одного боку, їхні положення створюють можливості для контролю не тільки за партійними фінансами, а й над усією сферою організації і діяльності партій. З іншого — вони сприяють зміцненню фінансового становища партій і забезпечують їм додаткові можливості для здійснення функцій.

Зміст спеціальних законів про політичні партії, що були введені в 60—90-і роки в ряді європейських країн, зокрема в Австрії, Іспанії, Португалії, ФРН, є ще більш суперечливим. Першим з них був Закон ФРН про політичні партії, прийнятий у 1967 p. і в подальшому доповнений. Він вважається типовим і був узятий за взірець тими країнами, де діє відповідне законодавство.

Важливе місце в спеціальних законах про партії відведено регламентації питань організаційного характеру. Звичайно в них встановлюється вимога обов'язкової реєстрації партій, без якої останні практично позбавляються реальних можливостей для здійснення своїх функцій. Реєстрація супроводжується передаванням партіями до державних органів (міністерств внутрішніх справ або юстиції) документів, передусім списку членів партії. Нерідко однією з головних умов реєстрації визначено наявність певної кількості членів партії. Загальною вимогою реєстрації є також звіт про джерела фінансування партій.

Законодавство про партії досить детально регламентує і питання внутрішньопартійної організації. Воно встановлює загальні вимоги до форми і змісту партійних статутів, пропонує типову організаційну структуру партій. Закони про партії містять норми, що визначають порядок формування органів партій, їхню компетенцію, взаємовідносини в ієрархії цих органів тощо. За своїм змістом спеціальне законодавство про партії практично підміняє собою партійні документи статутного характеру. Введення його спричинилося до досить жорсткої регламентації з боку держави організації і діяльності політичних партій. Таку регламентацію не можна оцінювати однозначно.

Конституції багатьох держав містять положення, які слід віднести до визначення статусу інших, неполітичних за своїм характером громадських об'єднань, зокрема професійних спілок. Найчастіше йдеться про право на об'єднання у профспілки. Проте в деяких країнах в основних законах викладені певні засади організації та діяльності профспілок Іноді в конституціях коротко згадуються асоціації підприємців та інші об'єднання. У цілому ж обсяг конституційної регламентації згаданих елементів політичної системи обмежений. Це об'єктивно відповідає предмету конституційно-правового регулювання.