Надзор за банковской системой

Второй функцией Центрального банка является осуществление надзора над банковским сектором. Банковское регулирование необходимо, потому что возможность банковских кризисов заложена в самой природе банка. Важным элементом, способствующим стабильности банковской системы, является страхование банковских депозитов. Мы описываем различные схемы страхования и возможные пути решения проблем, связанных с их введением. Мы обсуждаем и другие ключевые вопросы банковского регулирования, включая требования к величине банковского капитала, регулирование допуска иностранных банков, целесообразность передачи функции банковского надзора отдельному ведомству.

ЦБ осуществляет регулирование и надзор над банками с целью обеспечить стабильность финансовой системы, основу которой составляют банки. Объективная необходимость в централизованном регулировании обусловлена самой природой банка.

Банк представляет собой тип финансового посредника, основная деятельность которого заключается в привлечении депозитов (вкладов), где он выступает как заёмщик, и предоставлении ссуд, где он выступает как кредитор. В качестве “сопутствующего” продукта банк предлагает своим вкладчикам услуги по осуществлению расчётов.

Обычно банк держит небольшую долю своих активов в ликвидной форме, чтобы обеспечить потребности своих вкладчиков в ликвидности (наличных деньгах). В результате, как правило, основная часть активов банка (ссуды) имеет более продолжительные сроки до погашения, чем его обязательства (вклады). Капитал банка обычно составляет довольно малую часть от его активов – около 10% в развитых экономиках. Основная часть активов банка финансируется за счёт средств вкладчиков. Капитал банка выступает в качестве своего рода “подушки безопасности” для его вкладчиков: в случае незапланированного снижения доходов и/или уменьшения стоимости активов банка капитал даёт некоторый дополнительный “запас прочности”, который позволяет банку вернуть вкладчикам их деньги в полном объёме.

Уязвимость банка по отношению к т.н. набегам вкладчиков обусловлена самой его природой, а именно, тем обстоятельством, что обязательства банка имеют более короткие сроки до погашения, чем его активы. И если все вкладчики явятся в один и тот же день для того, чтобы забрать свои вклады, то банк с высокой вероятностью разорится, т.к. будет вынужден распродавать свои активы, значительная часть которых неликвидна, с убытками. банкротство отдельно взятого банка, в принципе, способно вызвать банковскую панику, и встревоженные вкладчики захотят забрать свои вклады из вполне здоровых банков. Один из способов застраховаться от такого набега – это хранить все деньги вкладчиков в ликвидной форме (рублёвые или еврооблигации правительства и т.п.) и не выдавать ссуд, т.е. заниматься банковской деятельностью в узком смысле. Однако в этом случае банки вообще не будут осуществлять финансовое посредничество, размещая деньги вкладчиков лишь в относительно безрисковые гособлигации, и следовательно, значительная часть ресурсов не будет направлена на финансирование производственных инвестиций. Такой исход, безусловно, не является желательным с точки зрения экономики в целом. По этой причине необходимо и оправданно вмешательство государства в банковскую сферу. Целями такого вмешательства является создать банкам стимулы для осмотрительного поведения, осуществлять контроль платёжеспособности банков и при первых признаках неблагополучия совершить необходимые упреждающие действия. Если эти меры будут реализовываться эффективно, то банковская система будет стабильной, потому что, во-первых, финансовое положение банков будет устойчивым, а во-вторых, у вкладчиков не будет поводов для совершения как обоснованных, так и необоснованных набегов на банки. В этом случае банки смогут лучше осуществлять свою роль финансовых посредников в экономике, трансформируя свободные ресурсы своих вкладчиков в доходные капиталовложения своих заёмщиков.

Основные виды банковского регулирования включают в себя:

-страхование депозитов;

-ограничения на виды банковских активов;

-разделение банковской деятельности и профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг

-требования к капиталу банков;

-проверки банков и лицензирование банковской деятельности

Целью страхования, или гарантирования вкладов является предотвращение возникновение банковской паники.

В основном схема страхования заключается в следующем. С каждого рубля привлечённых депозитов банк перечисляет страховую премию в специальный страховой фонд (СФ) по фиксированной ставке, например, около 0.2% в США. Этим СФ управляет специальная управляющая компания (УК), например, в США – это Федеральная Корпорация по Страхованию Депозитов (ФКСД). В случае банкротства банка, депозиты которого застрахованы, УК за счёт средств СФ полностью удовлетворяет требования по депозитам размером не выше установленного законом (например, $100, 000 в США), затем банк ликвидируется, после чего удовлетворяются требования остальных кредиторов, в т.ч. УК. Такой способ выплаты “страхового возмещения” вкладчикам разорившегося банка называется методом выплат (payoff method). Если же, например, используется метод выкупа и последующей продажи (purchase and assumption method), то УК реорганизует банк и находит партнёра, заинтересованного в том, чтобы впоследствии, после финансового оздоровления, поглотить банк. При этом вкладчики получают свои деньги обратно в полном объёме.

Страхование депозитов, с одной стороны, укрепляет стабильность банковской системы, но с другой стороны, создаёт, как минимум, две серьёзные проблемы. Во-первых, это проблема безответственного поведения как со стороны застрахованных вкладчиков, так и со стороны банков.

Будучи застрахованным, вкладчик имеет меньше стимулов осуществлять т.н. мониторинг банка, т.е. наводить справки о его устойчивости, изучать баланс, годовые отчёты, собирать другую информацию, по которой можно судить о финансовом состоянии банка и его платёжеспособности. Это, в свою очередь, подталкивает банк к тому, чтобы браться за необоснованно рискованные проекты, не боясь при этом быть “наказанным” оттоком вкладов обеспокоенных вкладчиков.

Вторая проблема, которую потенциально создаёт практика страхования вкладов, это неблагоприятный отбор банков вкладчиками. Застрахованный вкладчик отнесёт свои деньги в тот банк, который предложит ему максимально высокую ставку. Обычно банк, предлагающий самую высокую ставку, более склонен проводить необоснованно рискованную политику. Таким образом, практика гарантирования вкладов может способствовать перераспределению свободных ресурсов в направлении более рискованных инвестиционных проектов.

Для решения этих проблем используется ряд модификаций основной схемы страхования депозитов. Так, например, расчёт страховых премий по депозитам производится с учётом рискованности банковских активов. Это позволяет исключить ситуацию, при которой банки с одинаковой величиной активов уплачивают взносы одинакового размера в общий страховой фонд и при этом банки с консервативной стратегией субсидируют банки с рискованной стратегией. Широко практикуется и ограничение максимального размера депозита, подлежащего полному страхованию. В США, например, это 100, 000 долларов. Такое ограничение позволяет дать определённые стимулы вкладчикам для мониторинга банка, а банкам – стимулы вести себя более осмотрительно. Считается, что вкладчики, размещающие на депозиты суммы более 100, 000 долларов, обладают достаточными ресурсами для того, чтобы нести издержки, связанные с мониторингом банков. Кроме того, широко обсуждаются такие меры, как страхование вкладов в банке совместно с самим банком, страхование вкладов только в тех банках, которые не проводят рискованных операций, а также страхование вкладов частными страховыми компаниями.

Какой должна быть система страхования вкладов – обязательной или добровольной? Согласно одной из существующих точек зрения, сначала имеет смысл ввести страхование на добровольной основе, а впоследствии сделать его обязательным. Альтернативная точка зрения апеллирует к мировому опыту, который показывает, что обычно добровольная схема либо не работает вовсе, либо оказывается неэффективной, т.к. привлекает лишь наиболее слабые банки.

Важным условием “жизнеспособности” системы страхования депозитов, особенно если оно обязательно для банков, является сильный надзор со стороны ЦБ. Сильный надзор необходим для того, чтобы заблаговременно выявлять “проблемные” банки и оперативно приостанавливать их деятельность. В противном случае потери “проблемных” банков будут систематически покрываться за счёт взносов благополучных банков. Кроме того, рост доли нежизнеспособных финансовых институтов в банковском секторе может привести к тому, что средств страхового фонда окажется недостаточно для удовлетворения требований всех вкладчиков.

Сама возможность возникновения такой ситуации в условиях слабого надзора способна свести на нет весь положительный эффект от введения системы страхования депозитов.

Один из главных вопросов формирования системы страхования – участие в ней Сбербанка. Если Сбербанк, в котором сосредоточено 3/4 всех вкладов населения, войдет в систему страхования депозитов на общих основаниях, он будет выплачивать львиную долю страховых взносов.

Естественно, что Сбербанк не желает быть “спонсором” системы страхования и стремится к сохранению сегодняшнего положения, при котором вклады в Сбербанке “бесплатно” страхуются государством. Вместе с тем совершенно очевидно, что без участия Сбербанка система страхования едва ли способна всерьёз укрепить доверие вкладчиков к банковскому сектору в целом. Одним из способов заинтересовать Сбербанк в участии могло бы стать распространение системы страхования не только на вклады населения, но и на депозиты предприятий и организаций. Это было бы выгодно Сбербанку, т.к. его доля в страховых взносах существенно сократилась бы.

Ограничения на виды банковских активов – это мера, направленная на то, чтобы в приказном порядке ограничить риски, которые могут на себя принимать банки. Наиболее характерным примером является законодательный запрет на покупки банками акций предприятий в США, действовавший с 30-х годов прошлого столетия до недавнего времени: считалось, что акции – слишком рискованный актив для того, чтобы финансировать его банковскими депозитами, и кризис на фондовом рынке может привести к краху всей банковской системы, что и произошло в США в начале 1930-х годов или в Японии в начале 1990-х.

Кроме того, в некоторых странах банкам запрещено заниматься профессиональной деятельностью на рынке ценных бумаг. Это сделано с целью предотвратить возможный конфликт интересов. Предположим, что некоторый банк имеет обязательства по размещению (андеррайтингу) корпоративного облигационного займа по цене не ниже оговорённой в течение определённого срока. Если банку не удастся разместить все облигации среди инвесторов, то для того, чтобы не платить неустойку эмитенту, он может купить оставшиеся ценные бумаги за свой счёт.

При этом такая покупка может быть нежелательной с точки зрения структуры активов этого банка, т.к. сделает портфель активов банка менее диверсифицированным. Очевидно, что в этой ситуации интересы финансового института как коммерческого банка вошли в противоречие с его же интересами как инвестиционного банка. Для того, чтобы исключить возникновение таких нежелательных ситуаций, в некоторых странах вводятся запреты на совмещение двух видов деятельности.

Требования к капиталу банков, наряду с системой страхования вкладов, занимает, по-видимому, центральное место в практике банковского регулирования.

Капитал банка служит не только “подушкой безопасности” для денег его вкладчиков, но также призван играть роль инструмента, который создаёт правильные стимулы для владельца банка. Капитал банка представляет собой определённую долю участия владельцев банка в финансировании рискованных активов банка. Чем больше размер капитала банка по отношению к активам, тем больше величина потерь его владельцев в случае неблагоприятного развития событий, т.е. в ситуации, когда величина активов банка становятся меньше суммы его обязательств. Следовательно, чем больше величина капитала банка, тем больше стимулов у его владельцев вести себя осмотрительно, избегая необоснованно рискованных вложений. По этой причине, банковское регулирование большинства стран накладывает на банки требование достаточности их капиталов: капитал банка должен быть не меньше некоторой доли его активов.

Базельское соглашение: требования к капиталу банка

Стандартным подходом к исчислению показателя достаточности капитала являются рекомендации Базельского соглашения, согласно которым активы и обязательства по внебалансовым операциям подразделяются на четыре группы в зависимости от кредитного риска. К активам с нулевым кредитным риском относят резервы, т.е. остатки на счетах в ЦБ (включая средства в фонде обязательных резервов) и государственные ценные бумаги. Им присваивается вес 0%, и для них не требуется “обеспечение” в виде собственного капитала банка. Межбанковские депозиты, облигации, полностью обеспеченные закладными, ценные бумаги, выпущенные правительственными агентствами, классифицируются как активы с низким кредитным риском, и им присваивается вес 20%. Муниципальные облигации и закладные под жилые дома получают вес 50%. Прочие ценные бумаги (например, коммерческие бумаги), ссуды (коммерческие и под строительство) и основные средства банка (здание банка, компьютеры и другая собственность) считаются активами с высоким кредитным риском, и им присваивается вес 100%. Внебалансовые обязательства “конвертируются” в соответствующие балансовые статьи и взвешиваются с учётом риска. Например, банковская гарантия в обеспечение ссуды, полученной клиентом в другом банке, получает вес 100%, т.к. сопряжена с тем же риском, что и кредит банка этому клиенту. Взвешенные с учётом риска активы суммируются. банк должен удовлетворять двум требованиям относительно капитала. Во-первых, “базовый” капитал (core capital), или капитал первого уровня, должен быть не меньше 4% величины активов, взвешенных с учётом риска. Во-вторых, капитал второго уровня, равный капиталу первого уровня плюс созданные банком резервы под потери по ссудам плюс субординированный долг, должен быть не меньше 8% величины активов, взвешенных с учётом риска. В США, например, хорошо капитализированным банком (с точки зрения ФРС) считается банк, у которого капитал первого уровня превышает 6%, а капитал второго уровня превышает 10% активов, взвешенных с учётом риска.

Немаловажным является вопрос о том, как правильно определить уровень капитала банка. По определению, собственный капитал представляет собой разность между активами банка и его обязательствами. Для того, чтобы правильно посчитать размер капитала, необходимо корректно определить стоимость активов.

Во многих странах активы учитываются по т.н. затратному методу. Так, например, ценные бумаги учитываются по цене приобретения, кредиты учитываются по нарицательной стоимости, равной основной сумме кредита. В случае изменения курсовой стоимости ценных бумаг соответствующий балансовый показатель будет давать неверное представление о фактической (рыночной) стоимости актива, и это не найдёт своего отражения в соответствующем изменении величины собственного капитала. По этой причине, широко обсуждается необходимость бухгалтерского учёта активов на основе рыночных цен. Очевидной проблемой здесь является то, что не все активы имеют рыночную котировку, поэтому остаётся не вполне ясным, какими соображениями следует руководствоваться при оценке, например, стоимости банковской ссуды.

Периодически проводимые комплексные проверки банков составляют основу системы мероприятий по мониторингу коммерческих банков со стороны ЦБ.

Согласно практике, принятой в США, в ходе проверки изучаются достаточность капитала, качество активов банка, качество управления, доходы и ликвидность банка. По итогам проверки банку присваивается рейтинг в соответствии с т.н. методикой CAMEL (capital adequacy, asset quality, management, earnings, liquidity). Такие проверки позволяют составить более детальную и точную картину состояния дел в банке по сравнению с той информацией, которая содержится финансовой отчётности банков, поскольку проверяющие получают доступ к первичным данным учёта.

Проверки банков выполняют, как минимум, две важные функции. Прежде всего, результаты проверок могут служить ранним сигналом оповещения о неплатёжеспособности и/или неликвидности финансового института.

Это даёт возможность ЦБ осуществить упреждающее корректирующее вмешательство на ранних стадиях возникновения проблем в банке, не дожидаясь фактического банкротства кредитной организации, когда проблема выплеснется наружу и послужит поводом для паники среди вкладчиков других банков. В качестве упреждающей меры, например, в “проблемный” банк может быть оперативно введена временная администрация.

Кроме того, проверки способны оказывать определённое дисциплинирующее воздействие на управляющих банками, удерживая их от неосмотрительного поведения. Действительно, если одна проверка обнаруживает какие-то первые признаки неблагополучия в банке, то с высокой долей вероятности ЦБ предпримет вторую проверку в недалёком будущем. Иначе говоря, чем “проблемнее” банк, тем чаще его проверяет ЦБ. Ожидая скорой проверки, менеджер попытается за короткий срок проделать некоторую “работу над ошибками” и, по возможности, устранить источники потенциальных проблем.

Поскольку банковская система является важным экономическим институтом, практически во всех странах лицензирование является неотъемлемой частью банковского регулирования. Целью лицензирования является препятствовать проникновению в банковский бизнес недобросовестных игроков и неквалифицированных менеджеров. Это чрезвычайно важно, т.к. стабильность банковской системы и доверие вкладчиков по отношению к банкам являются необходимыми условиями того, чтобы банки эффективно выполняли функции финансовых посредников в экономике.

Банковские кризисы – довольно частое явление в современной экономике. Они случаются не только в развивающихся странах или странах с переходной экономикой, но также и в развитых индустриальных экономиках.

В качестве примера последних можно привести кризис ссудосберегательных ассоциаций (savings and loans, S&L) в США в 1980-е гг. Одной из главных причин этого кризиса стало ослабление надзора, что создало дополнительные стимулы для оппортунистического поведения со стороны управляющих этими финансовыми институтами. Как уже отмечалось выше, уязвимость банка по отношению к набегам вкладчиков “заложена” в самой природе банка, т.к. активы банка по определению обладают меньшей ликвидностью, чем его пассивы. По этой причине банковские кризисы – вещь объективная и закономерная, и, следовательно, имеет смысл ставить вопрос не только о том, как снизить вероятность возникновения кризисов, а о том, как минимизировать издержки этих кризисов.

Явные издержки банковских кризисов, в основном, представляют собой затраты правительства на возврат денег вкладчикам обанкротившихся банков в случаях, когда средств страхового фонда оказываетсянедостаточно, затраты на централизованную скупку проблемных активов у банков, а также расходы на рекапитализацию банковской системы.

Неявные издержки кризисов включают в себя потери ВВП, обусловленные сбоями в работе платёжной системы и сжатием кредита реальному сектору экономике вследствие оттока средств вкладчиков. Большинство “рецептов” борьбы с последствиями кризиса включают проведение быстрых и эффективных банкротств неплатёжеспособных банков, с целью предупредить увод активов менеджерами этих банков, а также рекапитализацию банковской системы, преимущественно, за счёт бюджетных средств.

Опыт показывает, что нередко центральные банки в своей политике в отношении банковского сектора руководствуются соображениями типа “слишком большой для того, чтобы рухнуть” (в России часто в этом контексте звучит слово “системообразующий”). Логика подобных решений такова: если рухнет крупный банк, то пострадают многие другие банки, связанные с ним, например, корреспондентской сетью. Поэтому в такой ситуации ЦБ целесообразно оказать поддержку крупному банку, который оказался в затруднительном финансовом положении. Однако эта политика порождает проблему безответственного (оппортунистического) поведения со стороны крупного банка. Рассчитывая на помощь ЦБ в случае возникновения трудностей, управляющий банком будет иметь стимулы браться за необоснованно рискованные проекты.

Основных способы предоставления услуг иностранными производителями, согласно классификации ВТО, могут включать: трансграничное предоставление услуги, потребление услуги за границей, коммерческое присутствие в стране, где предоставляется услуга, и временное перемещение лица, предоставляющего услугу, в страну, где потребляется услуга.

Основными способами предоставления иностранными банками финансовых услуг в России являются трансграничное предоставление (например, консорциум иностранных банков предоставляет синдицированный кредит российской нефтяной компании) и учреждение коммерческого присутствия (например, российский дочерний банк иностранного банка обслуживает счета и кредитует российские предприятия).

Опыт многих развивающихся и переходных экономик показывает, что либерализация рынка финансовых услуг оказывает положительный эффект на реальный сектор. Выгоды, связанные с открытием рынка, состоят в том, что, во-первых, российские заёмщики получают доступ к стабильному источнику долгосрочных и относительно дешёвых кредитным ресурсов, а во-вторых, иностранные банки предлагают клиентам более качественные и более дешёвые услуги. Большая часть аргументов против открытия рынка связаны со стремлением защитить более слабый отечественный банковский сектор от конкуренции.

Основным недостатком трансграничного предоставления банковских услуг является то, что иностранные банки платят налоги и создают рабочие места в своей стране. Ситуация схожа с либерализацией импорта товаров, которая, в отличие от прямых иностранных инвестиций, выгодна потребителям, но не приводит к притоку средств в отечественную промышленность. Установление коммерческого присутствия (открытие иностранного дочернего банка либо филиала в стране-потребителе банковских услуг) действует на банковский сектор примерно так же, как и прямые иностранные вложения в промышленности: в сектор приходят деньги и передовые технологии, занятость растет. Однако, если в качестве формы коммерческого присутствия иностранных банков выбирается открытие филиалов, эти банки получают значительные конкурентные преимущества перед отечественными.

Существенное различие между филиалом и дочерним банком заключается в том, что при учреждении филиала не требуется авансировать капитал в уставный фонд. Материнский банк отвечает по всем обязательствам филиала, а значит, все риски, которые принимает на себя филиал, относятся на капитал материнского банка. В условиях, когда суммарный капитал российских банков не превышает капитал банка Кредитанштальт, коммерческое присутствие иностранных банков в форме учреждения филиалов даст последним существенные конкурентные преимущества по сравнению с российскими банками.

Предположим, например, что норматив достаточности капитала (отношение капитала банка к его активам) составляет 10%. Тогда если капитал материнского банка составляет $1 млрд, то, инвестировав $1 млн в создание инфраструктуры (офис в России), филиал сможет выдавать кредиты до $10 млрд, т.к. для филиала нормативы рассчитываются относительно капитала материнского банка. Фактически обязательные нормативы ЦБ РФ не являются ограничивающими для филиалов иностранных банков в России. Вместе с тем, объём кредитов, которые может выдать российский банк с капиталом $5 млн (минимальная величина капитала для новых банков) не может быть более $50 млн. Это означает, что филиалы иностранных банков способны в одночасье вытеснить российские банки из сегмента крупных корпоративных клиентов и захватить большую часть “пирога”, в то время как российские банки останутся на периферии банковского сектора и будут “довольствоваться” менее доходными и более трудоемкими видами банковского бизнеса.

До последнего времени политика ЦБ в отношении иностранных банков была направлена на то, чтобы поощрять создание дочерних банков, а не учреждение филиалов. В настоящее время в России работает около 30 банков со 100% иностранным участием. По большому счёту, выбор между двумя формами “допуска” сводится к выбору между двумя альтернативными путями развития: либо разрешение открывать филиалы и скорый рост инвестиций в реальный сектор ценою недоразвитой “собственно российской” составляющей банковского сектора, либо “допуск” иностранных банков исключительно через дочерние банки и, как следствие, медленный рост инвестиций в реальную экономику, но в то же время – собственная инфрастуктура рынка финансовых услуг.