Організація влади за Конституцією СРСР 1977 р.

Очевидна утопічність завдань побудови комунізму змусила компартій-

них теоретиків висувати нові ідеологеми, які б мали засвідчити прогрес

радянського суспільства. Головною з них стало твердження про вступ СРСР в етап

розвинутого соціалізму, яке вперше було зроблено у доповіді Л.Брежнєва на урочис-

тостях з нагоди 50-річчя Жовтневої революції і невдовзі повторене у звітній доповіді

ЦК ХХІV з’їзду КПРС: «Самовідданою працею радянських людей побудовано розвинуте

соціалістичне суспільство, про яке В. І.Ленін говорив як про майбутнє нашої країни»28.

Усі строки, відведені в програмі КПРС для побудови комунізму, давно минули. Партія

мусила дати суспільству відповідь на запитання, як вона виконувала власну програму.

Поставало й інше запитання: що робити з програмою КПРС? Однак керівництво КПРС

вирішило за краще для себе ухилитися від відповіді, зробити вигляд, що все йде за

планом, партія веде народ «від перемоги до перемоги», і ось чергова, мовляв, пере-

мога – партія ощасливила людей розвинутим соціалізмом.

Відтоді було прийнято вважати, що радянська країна функціонує в умовах роз-

винутого соціалізму. Вчення про розвинутий соціалізм було оголошено величезним

внеском в теорію марксизму-ленінізму. Заявлялося, що в суспільстві розвинутого

соціалізму вже «здійснюється гармонійний розвиток усіх його сторін: економічної,

соціально-політичної і ідеологічної», йому притаманні «планомірне організоване і

невпинно зростаюче народне господарство», «розподіл здійснюється по кількості і

якості праці», «соціалістична демократія отримує всебічний розвиток, стає всенарод-

ною, охоплює всі сторони життя суспільства»29 і взагалі – це «науково оптимізована

система суспільних відносин»30. За твердженням Л Брежнєва, у Радянському Союзі був

створений «повний простір для дії законів соціалізму, для виявлення його переваг у

всіх сферах суспільного життя»31.

Проголошення побудови розвинутого соціалізму зумовило прийняття нової

Конституції СРСР (1977 р.) і Конституції УРСР (1978 р.), з приводу чого були організо-

вані небачені за своїми масштабами пропагандистські кампанії.У них були задіяні всі

управлінські структури, всі партійні, радянські, комсомольські функціонери, депутати,

чисельний ідеологічний актив. У всенародному обговоренні проекту Конституції СРСР,

за даними партійних органів, в Україні взяло участь понад 35 млн осіб, тобто все без

винятку доросле населення32. В обговоренні проекту республіканського Основного

Закону взяло участь 32 млн осіб. До комісій з підготовки проекту Конституції УРСР, до

партійних і радянських органів, редакцій газет, на телебачення і радіо надійшло понад

8 тис. пропозицій і редакційних зауважень щодо основних положень і статей проекту

Конституції33. Звичайно, усе це подавалося пропагандою як «торжество радянської

демократії», «прояв високої політичної активності громадян в умовах розвиненого

соціалізму», «свідоцтво громадської зрілості усіх радянських людей», але насправді

творилося партійними й радянськими апаратниками.

Прикладом такої чиновницької творчості може слугувати резолюція сходу жи-

телів села Тишківці Городенківського району на Івано-Франківщині: «1. Одностайно

схвалити проект Основного Закону УРСР. 2. Схвалити мудру ленінську політику партії і

уряду, спрямовану на зміцнення миру на Землі, на підвищення добробуту радянських

людей. 3. Кожному працездатному тишківчанину брати активну участь у суспільно

корисній роботі, до початку роботи позачергової сесії Верховної Ради УРСР завер-

шити посівну кампанію і виконати піврічний план продажу колгоспом м’яса державі,

до дня першої річниці Конституції СРСР виконати трирічне завдання по виробництву

і продажу державі продукції тваринництва і рільництва. 4. Домогтися присвоєння

Тишківцям звання села зразкового порядку і високопродуктивної праці»34. Певна річ,

подібні «пропозиції і доповнення» аж ніяк не могли вплинути на зміст документів, які

мали визначити характер дальшого розвитку країни.

У Конституції СРСР і відповідно Конституції УРСР визначалися характер і зміст

радянської політичної системи, у зв’язку з чим стверджувалося, що державна влада в

країні здійснюється народом через ради народних депутатів, які становлять політичну

основу СРСР і діють на принципах демократичного централізму. Конституція УРСР

виходила з того, що Українська РСР є соціалістичною загальнонародною державою,

яка висловлює волю й інтереси робітників, селян та інтелігенції, трудящих республіки

всіх національностей.

Формально Конституція СРСР розширила повноваження і повновладдя Верхо-

вної Ради СРСР, визначила предмети виняткової її компетенції: прийняття Конституції

СРСР, внесення до неї змін, прийняття до складу СРСР нових республік, утвердження

утворення нових автономних республік і областей, державних планів економічного

і соціального розвитку СРСР, державного бюджету СРСР і звітів про їх виконання,

утворення підзвітних Верховній Раді органів Союзу РСР. Водночас реальна влада за-

лишалася за Президією Верховної Ради СРСР, головою якої став за сумісництвом гене-

ральний секретар ЦК КПРС Л.Брежнєв. Конституція СРСР 1977 р. не тільки не встанов-

лювала дієвих інструментів для недопущення такої антиконституційної практики, як

прийняття президією указів, що вносять зміни у діючі закони, а навпаки, легалізували

таку практику. Конституція надала право Президії Верховної Ради СРСР у період між

сесіями Верховної Ради СРСР вносити зміни до чинних законодавчих актів, затвер-

джувати зміни в кордонах між союзними республіками, утворювати і ліквідовувати

міністерства і державні комітети СРСР, звільняти й призначати осіб, що входила до

складу Ради Міністрів СРСР.

Конституція Української РСР копіювала союзний Основний Закон. Водночас у

ній було охарактеризоване правове становище республіки в складі СРСР, визначе-

не коло питань, які перебували в її віданні та компетенції в особі найвищих органів

влади УРСР. Так, Україна мала право брати участь у вирішенні питань, віднесених до

відання Союзу РСР, у Верховній Раді СРСР, Президії Верховної Ради СРСР, уряді СРСР

та інших органах Радянського Союзу. Українській РСР було даровано право забез-

печувати комплексний економічний і соціальний розвиток на своїй території, спри-

яти здійсненню на цій території повноважень Союзу РСР, проводити у життя рішення

найвищих органів державної влади і управління СРСР. Останнє означало,що вищий

орган представницької влади України не міг бути суб’єктом формування, а уряд рес-

публіки – забезпечувати реалізацію національної внутрішньої й зовнішньої політики,

обстоювати національні інтереси українського народу.

Фальш офіційних тверджень і реалій політичного життя найкраще видно на

прикладі рад народних депутатів. Як і раніше, з прийняттям нової радянської Кон-

ституції діяв такий механізм діяльності рад усіх рівнів: представники трудящих зби-

ралися на сесії для того, щоб протягом кількох днів обговорити і затвердити рішення,

підготовлені бюрократією виконавчих органів. Тим самим депутати рад, по суті, були

позбавлені самостійності в законодавчій діяльності, впливу на державне будівництво,

на втілення в життя прийнятих рішень.

Конституція СРСР і Конституція УРСР розширили функції й повноваження міс-

цевих рад, віднесли до їхнього відання вирішення всіх питань місцевого значення.

Причому було визначено п’ять основних напрямів діяльності місцевих рад: керівни-

цтво державним, господарським і соціально-культурним будівництвом; затвердження

планів економічного й соціального розвитку, місцевого бюджету і звітів про їх вико-

нання; здійснення управління підлеглими їм органами, підприємствами, установами і

організаціями; забезпечення виконання законів, охорона державного і громадського

порядку, прав громадян; сприяння зміцненню обороноздатності країни. Місцеві ради

наділялися правом координувати й контролювати роботу всіх розташованих на їх

території підприємств, установ і організацій щодо житлового й комунального будів-

ництва, виробництва товарів широкого вжитку і місцевих будівельних матеріалів, а

також підприємств торгівлі, громадського харчування, освіти й охорони здоров’я.

Попри закріплені в Основному Законі СРСР широкі повноваження місцевих рад

реальна влада на підвідомчій їм території не реалізовувалася. Ради не мали достатніх

джерел доходу. Вони не отримували грошей від підприємств, що були розташовані

на їхній території, не мали права залучати й кошти населення. Тому ради фактично

знаходилися в тіні паралельних партійних структур.Так само і посади в системі рад

та підлеглих їм установ вважалися менш престижними, ніж у партійних органах. Як і

раніше, скажімо, перший секретар міськкому партії за неписаним «табелем про ранги»

був вищий, ніж голова міськвиконкому, хоча останній був вищий, ніж другий секретар

міськкому. Інструктор партійного комітету давав вказівки своєму колезі з апарату

відповідного радянського органу.

Досить складним виявився процес організаційного формування рад усіх рівнів.

При висуванні кандидатів практично не враховувалися організаційні якості, вміння

ставити завдання, глибоко розбиратися в проблемах поточної політики. Ще гірше,

що на всіх рівнях у радах опинялися люди, які обіймали протягом багатьох років

керівні партійні, державні, військові та економічні посади, і виконання депутатських

обов’язків для них не було чимось важливим. Перебування на певній керівній посаді

автоматично означало й входження до складу депутатів. Зазначений процес призво-

див і до зловживання владою в центрі й на місцях. Адже виключалася можливість

контролювати діяльність керівних осіб. Як наслідок, падав престиж рад, знижувався

інтерес населення до їх діяльності. Соціологічні дослідження зафіксували, що до 40%

опитуваних не знали і не цікавилися – хто представляє їх у радах35.

Вищим виконавчим і розпорядним органом державної влади, згідно з Консти-

туцією СРСР 1977 р., залишалася Рада Міністрів СРСР, а за Конституцією УРСР – Рада

Міністрів УРСР. Як і раніше, вони формувалися відповідно Верховною Радою СРСР і

Верховною Радою України. Були уточнені й конкретизовані компетенції й повнова-

ження вищих органів виконавчої влади. Передусім були визначені основні напрями

діяльності вищих органів виконавчої влади. Зокрема, Рада Міністрів СРСР мала забез-

печувати керівництво народним господарством і соціально-культурним будівництвом,

розробляти і здійснювати заходи щодо забезпечення зростання добробуту і культури

народу, розвитку науки і техніки, раціональному використанню й охороні природних

ресурсів, зміцнення грошово-кредитної системи, проведення єдиної політики цін,

оплати праці, соціального забезпечення, організаціїдержавного страхування тощо.

Конституція СРСР закріпила також за Радою Міністрів СРСР її повноваження щодо пла-

нування економічного і соціального розвитку СРСР, державної безпеки і оборони.

Аналогічно, згідно з Конституцією України, визначалася система вищих органів

державної влади в Українській РСР. Відповідно до ухваленого в грудні 1978 р. закону

України про Раду Міністрів УРСР уряд республіки складався з Голови Ради Міністрів,

його перших заступників і заступників, міністрів УРСР, голів державних комітетів. У

республіці створювалося 28 союзно-республіканських міністерств (подвійного підпо-

рядкування – Раді Міністрів УРСР і відповідному союзно-республіканському міністер-

ству СРСР): будівництва підприємств важкої індустрії, вищої та середньої спеціальної

освіти, внутрішніх справ, вугільної промисловості, геології, енергетики і електрифі-

кації, заготівель, закордонних справ, зв’язку, культури, легкої промисловості, лісного

господарства, лісної та деревообробної промисловості, меліорації та водного гос-

подарства, монтажних і спеціальних будівельних робіт, м’ясної та молочної промис-

ловості, оборони, освіти, охорони здоров’я, промислового будівництва, промисло-

вості будівельних матеріалів, радгоспів, сільського господарства, торгівлі, фінансів,

харчової промисловості, чорної металургії, юстиції; 6 республіканських міністерств

(підпорядкованих лише Раді Міністрів УРСР): автомобільного транспорту, будівництва

і експлуатації шосейних доріг, комунального господарства, місцевої промисловості,

побутового обслуговування населення, соціального забезпечення. Крім того, створю-

валося 13 державних комітетів: у справах будівництва, по професійно-технічній освіті,

по використанню трудових ресурсів, по телебаченню і радіомовленню, по кінемато-

графії, у справах видавництв, поліграфії та книжкової торгівлі, по охороні природи, по

нагляду за безпечним веденням робіт у промисловості і гірничому нагляді, плановий

і цін; 2 головні управління Ради Міністрів УРСР: з нафтопереробної та нафтохімічної

промисловості і матеріально-технічного постачання; Комітет народного контролю

УРСР; Комітет державної безпеки при Раді Міністрів УРСР, об’єднання «Укрсільгосп-

техніка»; Центральне статистичне управління при Раді Міністрів УРСР; комітети з фі-

зичної культури і спорту, по державних преміях УРСР у галузі науки техніки; головні

управління: архівне, річкового флоту та ін.; управління з іноземного туризму та ін.

при Раді Міністрів УРСР36.

Конституція СРСР 1977 р. з невеликими редакційними змінами повторила нор-

ми Конституції СРСР 1936 р. щодо органів правосуддя, а також порядку обрання суд-

дів і народних засідателів. Згідно зі ст. 151, у Радянському Союзі діяли Верховний суд

СРСР, Верховні суди союзних республік, Верховні суди автономних республік, крайові,

обласні, міські суди, суди автономних областей, автономних округів, районні (міські)

народні суди, в також військові трибунали у Збройних Силах. Щодо обрання суддів,

то у Конституції було закріплено право партійних і радянських органів брати участь

у підборі кандидатів на посади суддів і організації передвиборних кампаній, а отже,

реальні шанси бути обраними й переобраними на новий строк мали лише ті канди-

дати, що виконували всі вказівки й замовлення партійних і радянських органів.

У період від 1955 до 1985 р. функція вищого нагляду за правильним і однаковим

виконанням законів на всій території СРСР належала Прокуратурі СРСР. Конституція

СРСР 1977 р. в основному відтворила раніше прийняті норми. Був лише скороче-

ний строк повноважень Генерального прокурора – з семи до п’яти років. Однак у

1979 р. був прийнятий новий закон про прокуратуру, за яким уточнювалися основні

принципи організації й діяльності прокуратури: діяти на основі соціалістичної за-

конності, відповідно до Конституції СРСР, конституцій союзних і автономних респу-

блік, радянських законів; здійснювати нагляд за правильним однаковим виконанням

законів, незважаючи на будь-які місцеві відмінності; уживати заходів до виявлення

і своєчасного усунення будь-яких порушень законів, незалежно від того, ким вони

були скоєні. Закон поклав на прокуратуру координацію діяльності правоохоронних

органів у боротьбі зі злочинами й іншими правопорушеннями. З органу нагляду про-

куратура перетвориласяна орган управління, оскільки координація є одним з методів

управління. Однак нововведення не мали суттєвого впливу на діяльність прокура-

тури з укріплення правопорядку і законності. Прокуратура, як і інші правоохоронні

органи, не захищали простих людей від посягань на їхні права з боку органів влади

і окремих посадових осіб.

Згідно з Положенням про органи народного контролю СРСР, що було затвер-

джене постановою ЦК КПРС і Радою Міністрів СРСР у 1968 р., народний контроль

являв собою розгалужену систему комітетів, груп і постів, загальне керівництво

якими здійснював утворений урядом СРСР Комітет народного контрою СРСР. Ради

міністрів союзних і автономних республік утворювали республіканські комітети на-

родного контролю, а місцеві ради – відповідно обласні, міські, районні комітети. При

сільських радах, на підприємствах, в організаціях, установах, колгоспах і радгоспах

створювалися групи і пости народного контролю, що діяли на засадах громадських

самодіяльних формувань. До функцій органів народного контролю входило надання

допомоги партії й урядовим установам у покращенні планування і забезпечення сво-

єчасного виконання планів; ведення боротьби з безгосподарністю, нераціональними

втратами сировини, матеріалів; здійснення контролю за правильною організацією

праці та її оплати з урахуванням кількості й якості праці; боротьба з порушниками

законності й державної дисципліни, бюрократизмом і тяганиною.

Отже, Конституція СРСР 1977 р., що іменувалася Конституцією розвинутого со-

ціалізму, мала насамперед пропагандистський характер. «Нова Конституція, – заявляв

Л.Брежнєв у доповіді на сесії Верховної Ради СРСР у жовтні 1977 р. – це, можна сказа-

ти, концентрований підсумок усього шістдесятирічного розвитку радянської держави.

Вона яскраво свідчить про те, що ідеї, проголошені Жовтнем, заповіти Леніна успішно

втілюються в життя»37. Не менше пустопорожніх декларацій було й у Конституції УРСР.

Зокрема, як головні громадські права й обов’язки вона вимагала поважати правила

соціалістичного співжиття, з гідністю нести високе звання радянського громадянина,

зміцнювати дружбу націй і народностей радянської багатонаціональної держави.

Якихось суттєвих змін у структурі органів влади і державному управлінні у сво-

єму змісті вони не несли. Однак у ній була чітко зафіксована керівна роль КПРС у ра-

дянському суспільстві. «Керівною і спрямовуючою силою радянського суспільства, –

записано в ст. 6 Конституції СРСР 1977 р., – ядром його політичної системи, державних

і громадських організацій є Комуністична партія Радянського Союзу… Комуністична

партія визначає генеральну перспективу розвитку суспільства, лінію внутрішньої і

зовнішньої політики СРСР, керує великою творчою діяльністю радянського народу,

надає планомірного, науково обґрунтованого характеру його боротьбі за перемогу

комунізму»38. На практиці написане в документі означало, що будь-який орган влади,

установа, громадська організація існують лише за умови, що вони проводять політику

КПРС. Партією, а точніше її апаратом, здійснювалося повне панування над усіма сфе-

рами життя радянського суспільства, в тому числі над державою і державними орга-

нами, громадськими організаціями як складовими елементами політичної системи.

Чисельність КПРС постійно зростала, в середині 1980-х років вона станови-

ла понад 17,5 млн членів і кандидатів у члени партії, з них понад 3 млн – в УРСР.

Партійний прошарок серед працюючого населення республіки перевищив десять

відсотків39. Під час прийому в партію діяв старий принцип відбору «кращих представ-

ників робітничого класу, колгоспного селянства і трудової інтелігенції». У лавах КПРС

опинилося чимало політично інертних, соціально і морально незрілих і відсталих

людей. Утім, фактично керівну роль у радянському суспільстві відігравала не сама

КПРС і навіть не так звана номенклатура, до якої в УРСР входило понад 200 тис. по-

сад40, а насамперед партійний апарат. У зазначений період розшарування комуністів

на партійну верхівку і рядову партійну масу постійно збільшувалося. Одночасно була

послаблена роль виборних партійних органів.

З’їзди партії мали здебільшого декларативний характер, виступи делегатів у

більшості своїй зводилися до самозвітів і невтримних компліментів на адресу ЦК і

його політбюро на чолі з «дорогим товаришем Леонідом Іллічем Брежнєвим». Комплі-

ментарна машина весь час набирала обертів. Єлейне славослов’я на адресу Брежнєва

почалося на ХХІV з’їзді, посилилося на ХХV і сягнуло апогею на ХХVІ з’їзді. За цей

період Л.Брежнєв отримав майже усі державні нагороди й відзнаки, які тільки можна

було отримати, серед них: чотири Золоті Зірки Героя Радянського Союзу, Золоту Зірку

Героя Соціалістичної Праці, орден Перемоги, звання маршала Радянського Союзу,

Міжнародну Ленінську премію та Ленінську премії у галузі літератури, понад 200 ор-

денів і медалей41. У народі жартома говорили, що незабаром товаришу Л.Брежнєву

доведеться робити операцію з розширення грудної клітки, адже на ній уже не по-

міщаються всі нагороди. Майже кожний виступ на тому чи іншому форумі, тих чи

інших зборах, включаючи збори громадських організацій, супроводжувався уклоном

у бік генерального секретаря ЦК КПРС. А далі йшов потік дифірамбів. Усі партійні

функціонери мусили постійно робити все, щоб роздмухати його культ. Як офіційно

вважалося, це мало сприяти піднесенню авторитету партійного керівництва в країні та

за її межами. З-поміж тих, хто активно вихваляв «вірного ленінця», «дорогого Леоніда

Ілліча», були й керівники української компартії на чолі з В.Щербицьким.

Вельми характерно, що саме ті керівники, що були виявлені в корупції, в зло-

вживанні службовим становищем, особливо витончувалися в компліментах. Це була

своєрідна димова завіса, яка приховувала їхні неблаговидні справи, засіб для отри-

мання нагород, нових відзнак. Тож сформувався справжній симбіоз неосталіністів і

корумпованих елементів. Усе це у нормальних людей не могло не викликати почуття

огиди. Тим більше, що на очах розвивалася обернено пропорційна залежність: чим

гірше йшли справи в країні, тим більше його оточення вправлялося у винаходах на-

ймальовничіших епітетів для генсека, котрий дряхлів на очах.

Після прийняття Конституції партійна номенклатура заходилася активно пере-

конувати громадян у тому, що вона постійно шукає шляхи здійснення реального на-

родовладдя, залучення населення до участі у справах держави і суспільства, прагне

максимально повно закріпитикомплекс конституційних прав і свобод радянських

людей. Одночасно номенклатура, її каральний апарат ретельно слідкували за тим,

щоб у жодному науковому або художньому творі, публічному виступі не було такого,

що не збігалося з оцінками партійних і радянських органів. У зв’язку з цим напри-

кінці 1960-х років зазнав цькувань з боку влади видатний український письменник

О.Гончар. У його романі «Собор» партійні можновладці побачили пропаганду релі-

гійності та спроби підірвати авторитет партії. Будь-яка критика режиму, дій партії не

допускалася, а інакодумці жорстоко переслідувалися.

Логіка адміністративно-командної системи призвела до того, що керівна роль

КПРС трансформувалася в діяльність партапарату з вирішення поточних господар-

ських, соціально-економічних, культурних, військових та інших проблем. Безпосеред-

ню роботу в цьому напрямі проводили галузеві (промислові, сільськогосподарські,

адміністративні та ін.) відділи республіканських, обласних, міських, районних комітетів

партії. Партійні комітети перебрали на себе чимало поточних оперативно розпоряд-

них функцій. Чиновники воліли давали вказівки господарникам, але ні за що не від-

повідати. По суті, адміністративно-розпорядча робота практично витіснила політичні

методи керівництва.

Схожі процеси характеризували й розвиток інших громадських організацій,

профспілок, комсомолу. І хоча в конституційному порядку була визначена роль ма-

сових організацій, формально розширені їхні права, у самих громадських організаці-

ях йшло розростання апарату функціонерів. Посилився формалізм у діяльності гро-

мадських організацій. Вони все більше концентрувалися на виконанні розпорядно-

оперативних функцій. Для них була характерна несамостійність діяльності.

Майже повна відсутність залежності перебування на будь-якій керівній посаді

(у тому числі формально виборній) від громадської думки призводили до деградації

партійно-державної еліти й усієї номенклатури. Чимдалі більше в номенклатурному

середовищі поширювалися такі негативні явища, як кумівство, протекціонізм, хабар-

ництво, демагогія, підлабузництво у стосунках з начальством і зарозумілість щодо

підлеглих і всіх громадян. Відбулося повне відчуження влади від народу, що, як відо-

мо, рано чи пізно призводить до падіння будь-якого режиму влади.

Замкнена й закрита система функціонування влади всіх рівнів доповнювалася

різними привілеями, якими дедалі більше оточувала себе партійно-державна номен-

клатура. У 1970-х роках поширилася мережа спеціальних, розрахованих на номенкла-

туру, магазинів, лікувальних і оздоровчих закладів, установ побутового обслуговуван-

ня. Набула поширення практика закупівлі за кордоном невеликих партій високоякіс-

них промислових і продовольчих товарів, які розповсюджувалися винятково серед

зазначеної категорії осіб. Крім того, вищі чини уряду, ЦК і Верховної Ради, керівники

відомств, міністри мали постійно закріплені сімейні дачі. За рахунок державних коштів

вони утримували штатну прислугу: прибиральниць, поварів, перукарів та ін. До по-

слуг дітей еліти були найкращі дитячі дошкільні заклади, школи, по закінченню яких

вони часто з порушенням усіх правил поступали до престижних вищих навчальних

закладів. Безумовно, усе це не можна було приховати від народу, який втомився від

брехливої комуністичної пропаганди. Він дедалі критичніше ставився до чинного

державного ладу, до КПРС і її керівництва, до влади загалом. У міф про розвинений

соціалізм і комуністичні перспективи на початку 1980-х років не вірили ні правляча

верхівка, ні народні маси.