ПОРЯДОК ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ КОНТРОЛЬНО - РЕВИЗИОННЫХ ОРГАНОВ С ОРГАНАМИ ПРОКУРАТУРЫ, ВНУТРЕННИХ ДЕЛ И СЛУЖБОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ПРИ НАЗНАЧЕНИИ И ПРОВЕДЕНИИ РЕВИЗИЙ И ПРОВЕРОК

1. Основные положения взаимоотношений правоохранительных и контролирующих органов по вопросам назначения ревизий.

В целях удержания контроля над криминальной ситуацией, сосредоточения всех возможных сил и средств правоохранительных органов и других ведомств на борьбу с преступностью в сфере экономики и коррупцией Правительством Российской Федерации в 1999 г. утверждена Федеральная целевая программа по усилению борьбы с преступностью на 1999-2000 г.г., срок действия которой был продлен на 2001 г..

Необходимость ее подготовки вызвана тем, что преступность в России, несмотря на принимаемые усилия, все более приобретает характер реальной угрозы национальной безопасности страны. Криминогенная обстановка оказывает мощное отрицательное влияние на все сферы жизнедеятельности государства и общества, серьезно тормозит социально-экономические и политические преобразования России, подрывает ее международный авторитет.

Наиболее тяжелое положение сложилось в сфере экономики. Расширяются интересы криминальных структур в кредитно-финансовой сфере, на рынке ценных бумаг, во внешнеэкономической деятельности. Активизируются противоправные сделки по вывозу сырьевых, энергетических и других ресурсов за рубеж. Совершение экономических преступлений в абсолютном большинстве случаев связано с проявлением коррупции и проникновением криминалитета во власть. В связи с этим борьба с преступлениями в сфере экономики и коррупцией является наиболее важным и приоритетным направлением деятельности всех правоохранительных органов.

Одной из задач, решение которых предусматривала программа, являлось обеспечение экономической безопасности государства путем решительной и бескомпромиссной борьбы с различными формами посягательства на государственную собственность, усиления контроля в финансово-кредитной и банковской сферах, за производством и реализацией продукции массового потребления, сбором налогов и других обязательных платежей, пресечения проявлений коррупции на всех уровнях власти.

В целях реализации одного из программных мероприятий - разработка проекта положения взаимоотношений правоохранительных и контролирующих органов по вопросам назначения ревизий, документальных проверок, выделения специалистов, создания системы взаимного информирования - Министерством финансов Российской Федерации, Министерством внутренних дел Российской Федерации и Федеральной службой безопасности Российской Федерации издан совместный приказ от 7 декабря 1999 г. № 89н/1033/717, которым утверждено Положение о порядке взаимодействия контрольно-ревизионных органов Министерства финансов Российской Федерации с Генеральной прокуратурой Российской Федерации, Министерством внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службой безопасности Российской Федерации при назначении и проведении ревизий (проверок).

Указанное положение является основным документом, в соответствии с которым осуществляется взаимодействие контрольно-ревизионных органов Министерства финансов Российской Федерации с правоохранительными органами.

2. Общая организация работы по взаимодействию контрольно-ревизионных органов с органами прокуратуры, внутренних дел и службой безопасности.

Приоритетным направлением в деятельности контрольно-ревизионных органов во взаимодействии с правоохранительными органами является контроль за целевым и рациональным использованием и сохранностью средств федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов и других федеральных средств.

При проведении контрольно-ревизионной работы осуществляются следующие виды контрольных мероприятий: ревизия, проверка, предварительное изучение документов при различных основаниях их проведения - по инициативе контрольно-ревизионного органа, по требованию правоохранительных органов.

Под ревизией понимается система контрольных действий по документальной и фактической проверке обоснованности совершенных организацией хозяйственных и финансовых операций в ревизуемом периоде или достигнутых результатов ее финансово-хозяйственной деятельности.

Под проверкой понимается контрольное действие по определенному кругу вопросов, участку или эпизоду финансово-хозяйственной деятельности ревизуемой организации.

Под предварительным изучением документов ревизуемой организации понимается проверка изъятых или имеющихся в организации документов с целью решения вопроса о достаточности или документальной возможности проведения намечаемой ревизии (проверки).

Необходимым условием организации контрольных мероприятий является постоянное взаимодействие правоохранительных и контрольно-ревизионных органов. Реализация этого взаимодействия осуществляется путем взаимного информирования по фактам выявленных нарушений в сфере экономики, осуществления рабочих контактов и оказания взаимопомощи по проводимым ревизиям (проверкам).

Ревизии (проверки) проводятся:

- по требованию должностного лица правоохранительного органа - в отношении использования средств федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов, доходов от имущества (в том числе от ценных бумаг), находящегося в федеральной собственности;

- при наличии мотивированного постановления правоохранительного органа, вынесенного в соответствии с нормами Уголовно-процессуального кодекса РФ, а также по требованию прокурора - в отношении организаций любых форм собственности.

При этом требования (обращения) о проведении ревизии и проверок подписываются руководителями правоохранительных органов в соответствии с законами.

Ревизии и проверки предприятий и организаций любых форм собственности до возбуждения уголовных дел проводятся по обращениям органов МВД и ФСБ России, подписанным руководителями главных управлений центрального аппарата или лицами, их замещающими, и руководителями территориальных органов в субъектах Российской Федерации.

В постановлении (требовании) о назначении ревизии (проверки) излагаются признаки финансовых нарушений, определяется ревизуемый период и место проведения ревизии (проверки), указывается задание - перечень конкретных и входящих в компетенцию контрольно-ревизионных органов вопросов ревизии (проверки). При отсутствии указанных сведений контрольно-ревизионный орган вправе отклонить обращение правоохранительного органа до их уточнения.

Руководитель контрольно-ревизионного органа, получив требование правоохранительного органа о проведении ревизии (проверки), должен в 10-дневный срок направить ответ о возможности и сроках начала проведения ревизии (проверки). В случае неполноты представленных материалов контрольно-ревизионный орган запрашивает у правоохранительных органов дополнительные материалы.

Контрольно-ревизионные органы рассматривают требования правоохранительных органов и проводят ревизии (проверки) по этим обращениям в порядке очередности их поступления.

При возникновении у правоохранительного органа необходимости проведения внеочередной ревизии (проверки) контрольно-ревизионный орган совместно с правоохранительным органом, по заданию которого уже проводится ревизия (проверка), решают вопрос о приоритетности ее проведения, что оформляется совместным решением.

При проведении ревизии (проверки) в помещении правоохранительного органа по изъятым им документам проверяющим должно быть предоставлено отдельное рабочее помещение с необходимым техническим обеспечением. Проверяющим даются необходимые пояснения по вопросам, относящимся к проведению ревизии (проверки), принимаются меры по получению, в случае необходимости, дополнительных материалов.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 6 августа 1998 г. № 888 в случае проведения ревизии (проверки) в организации руководители этих организаций обязаны создавать проверяющим надлежащие условия для работы, предоставлять им необходимые помещения, а также обеспечивать выполнение работ по делопроизводству.

Требования проверяющих, связанные с выполнением ими служебных обязанностей, являются обязательными для должностных лиц ревизуемой организации.

В случае отказа должностных лиц предоставить необходимые документы либо в случае возникновения иных препятствий при проведении ревизии (проверки) контрольно-ревизионный орган сообщает об этих фактах в правоохранительный орган, по поручению которого проводится ревизия (проверка). Правоохранительный орган способствует беспрепятственному и своевременному предоставлению проверяющим необходимых документов, в соответствии с законодательством принимает меры по обеспечению личной безопасности проверяющих и близких к ним лиц, предупреждает возможное противодействие со стороны ревизуемой организации.

Проверяющие своевременно информируют правоохранительный орган об угрозе личной безопасности, о ставших известными им других мерах, принимаемых ревизуемой организацией по противодействию проведению ревизии (проверки), выполняют рекомендации правоохранительного органа по указанным вопросам.

3. Организация предварительного изучения документов и подготовки к проведению ревизий и проверок.

Контрольно-ревизионные органы по требованиям правоохранительных органов принимают участие в предварительном изучении изъятых документов проверяемой организации при подготовке решений о проведении ревизии (проверки).

В процессе предварительного изучения документов и подготовки программы проведения ревизии (проверки) проверяющие определяют наличие и комплектность представленных материалов ревизуемой организации (документов бухгалтерского учета и отчетности, учредительных, регистрационных, плановых и других документов). При этом принимаются к ревизии (проверке) подлинные документы, соответствующие нормам и стандартам, установленным законодательством Российской Федерации.

В случае неудовлетворительного состояния бухгалтерского учета в ревизуемой организации или отсутствия необходимых документов руководство контрольно-ревизионного органа вправе принять и направить в правоохранительный орган материалы для принятия мер к должностным лицам, ответственным за ведение бухгалтерского учета, а также мотивированное решение о приостановлении проведения ревизии (проверки) до полного восстановления бухгалтерского учета.

По итогам предварительного изучения документов и в рамках постановления (требования) о проведении ревизии (проверки) контрольно-ревизионным органом составляется программа проведения ревизии (проверки), которая согласовывается с лицом, вынесшим постановление (требование) о ее назначении, и утверждается руководством контрольно-ревизионного органа.

При согласовании программы проведения ревизии (проверки) уточняются вопросы, относящиеся к компетенции контрольно-ревизионного органа, круг должностных и материально ответственных лиц ревизуемой организации, присутствие которых необходимо при производстве ревизии (проверки), а также специалистов (экспертов) других ведомств и организаций, привлечение которых необходимо для проведения проверок и экспертиз, дачи заключений по вопросам, не входящим в компетенцию контрольно-ревизионных органов.

Привлечение этих специалистов и получение материалов их проверок осуществляется правоохранительным органом, назначившим ревизию (проверку), с последующей передачей проверяющему (руководителю ревизионной группы).

4. Порядок проведения ревизий и проверок по мотивированным постановлениям правоохранительных органов.

При проведении ревизии (проверки) правоохранительный орган обеспечивает поиск адресов местонахождения ревизуемой организации по запросам проверяющих, присутствие должностных, материально ответственных лиц либо лиц, выполняющих управленческие функции ревизуемой организации, работающих как во время проведения ревизии (проверки), так и в другие периоды, и получение объяснений от них.

Контрольно-ревизионный орган при необходимости и по согласованию с правоохранительным органом в рамках своей компетенции проводит встречные проверки в предприятиях и организациях, осуществляющих взаимные расчеты с ревизуемой организацией. В случае, когда такие проверки выходят за рамки постановлений (требований) правоохранительного органа, им выносится новое постановление (направляется требование). Правоохранительный орган оказывает содействие в организации таких проверок, предоставляет необходимую информацию о местонахождении предприятий и организаций, организует взаимодействие с проверяющим в месте их проведения, при необходимости и наличии возможностей обеспечивает транспортом.

Правоохранительный орган оказывает содействие в получении объяснений от должностных и материально ответственных лиц.

Проверяющие в ходе ревизии (проверки) могут ставить вопрос перед правоохранительным органом о корректировке программы ревизии (проверки) по содержанию и срокам.

Указанные корректировки вопросов и сроков проведения ревизии (проверки) допускаются только на взаимосогласованной основе руководства контрольно-ревизионного органа и лица, вынесшего постановление (требование) о назначении ревизии (проверки).

При проведении ревизии (проверки) или предварительном изучении документов проверяющие сохраняют оперативное подчинение руководству контрольно-ревизионного органа и исполняют контрольные действия в рамках программы проведения ревизии (проверки) на самостоятельной плановой и методологической основе.

При наличии оснований правоохранительный орган вправе обратиться в контрольно-ревизионный орган с просьбой о замене ревизоров, участвующих в проверке. Руководитель контрольно-ревизионного органа сообщает о принятом решении не позднее 10 дней с момента поступления такой просьбы. Руководитель контрольно-ревизионного органа не вправе без согласования с правоохранительным органом отстранять проверяющего или использовать его на других проверках, а также давать указания проверяющему в период проверки, которые выходят за рамки ревизии (проверки) или сужают их.

5. Оформление результатов ревизий и проверок.

Результаты ревизии (проверки) оформляются актом с приложением к нему документов, копий документов, объяснений должностных и материально ответственных лиц, на которые делаются соответствующие ссылки в тексте акта.

В тех случаях, когда выявленное нарушение или злоупотребление, по мнению проверяющих, может быть скрыто или по выявленным фактам необходимо принять срочные меры к устранению нарушений или привлечению к ответственности лиц, виновных в злоупотреблениях, в ходе ревизии (проверки), не ожидая ее завершения, составляется отдельный акт (промежуточный), который со всеми необходимыми материалами незамедлительно направляется в правоохранительный орган для принятия соответствующих мер.

Записи в акте ревизии (проверки) излагаются на основе: проверенных документов и фактов, вытекающих из имеющихся в ревизуемой организации материалов; актов о результатах произведенных встречных проверок; фактических проверок действительности совершения операций, а также сведений, вытекающих из заключений специальных экспертиз.

Не допускается включение в акт ревизии (проверки) различного рода выводов, предположений и не подтвержденных документами сведений о финансовой деятельности ревизуемой организации. Также не допускается включение в акт сведений из следственных материалов и ссылок на показания должностных лиц, данные ими следственным органам.

В акте ревизии (проверки) проверяющими не должны даваться морально-этические оценки действий должностных и материально ответственных лиц, квалифицироваться их поступки, намерения и цели, применяться понятия и фразы, имеющие заведомо оценочный или обвинительный смысл.

Констатация фактов нарушений, выявленных в ходе ревизии (проверки), должна содержать следующую информацию: какие нормативные акты (действовавшие в ревизуемый период) были нарушены, кем, когда и в чем конкретно выразилось выявленное нарушение. При имеющихся однотипных нарушениях при ревизии (проверке) по уголовным делам следует приводить в акте каждый эпизод.

Объем акта не ограничивается, но проверяющие должны стремиться к разумной лаконичности его изложения.

В акте ревизии (проверки) отмечаются:

а) кем, на каком основании и за какой период проведена ревизия (проверка);

б) общие данные о ревизуемой организации (полное наименование, вид, юридический адрес, подчиненность, характер деятельности, а в случае необходимости - основные финансово-хозяйственные показатели);

в) выявленные факты нарушений действовавшего в проверяемый период законодательства;

г) выявленные факты недостач, других злоупотреблений должностных, материально ответственных и иных лиц;

д) результаты исследования других вопросов, указанных в программе.

Проверяющий в рабочем порядке информирует правоохранительный орган о результатах ревизии (проверки) по ранее согласованным вопросам, которые не были исследованы либо проверены не в полном объеме, с указанием причин.

Акт ревизии (проверки) подписывается проверяющим - исполнителем и направляется руководителю ревизуемой организации для ознакомления и подписания им, главным бухгалтером, а при необходимости и другими должностными лицами, для чего предоставляется необходимое время, но не более 5 рабочих дней. В отдельных случаях срок ознакомления с актом и его подписания может быть продлен по согласованию сторон.

Подписывающие акт должностные лица ревизуемой организации вправе, не позднее 5 рабочих дней со дня подписания акта, направить проверяющим (контрольно-ревизионному органу) письменные возражения, замечания и объяснения по предоставленному им акту.

Проверяющие обязаны проверить обоснованность изложенных в письменных возражениях, замечаниях и объяснениях фактов и в течение 10 рабочих дней дать по ним соответствующее письменное заключение.

Акт завершенной ревизии (проверки), после его оформления и дополнения возражениями, замечаниями и заключением проверяющего, должен быть предоставлен руководству контрольно-ревизионного органа.

В акт (проверки) после его подписания проверяющим и должностными лицами ревизуемой организации не допускается внесение каких-либо изменений.

Акт ревизии (проверки) с приложениями в 5-дневный срок после предоставления его руководству контрольно-ревизионного органа направляется по описи правоохранительному органу, по поручению которого производилась ревизия (проверка).

Правоохранительный орган - инициатор ревизии (проверки) обязан оказывать содействие проверяющему в техническом оформлении акта ревизии (проверки) - печатании, копировании документов, а также в его подписании, обеспечивая присутствие должностных, материально ответственных и других лиц, выполняющих управленческие функции в ревизуемой организации.

В случае отказа должностных лиц от подписания акта ревизии (проверки) составляется дополнительный акт по этому вопросу за подписью проверяющих и присутствующих при этом должностных и других лиц.

В тех случаях, когда правоохранительный орган не обеспечил присутствие руководства ревизуемой организации для ознакомления и подписания акта ревизии (проверки), акт подписывается проверяющим и с приложениями по описи направляется правоохранительному органу, по постановлению (поручению) которого проводилась ревизия (проверка).

6. Взаимодействие контрольно-ревизионных и правоохранительных органов по переданным им материалам ревизий и принимаемым мерам.

Акты ревизий (проверок), проводимых по инициативе контрольно-ревизионного органа, в которых выявлены факты правонарушений в сфере экономики, передаются в правоохранительный орган в 10-дневный срок после завершения их оформления.

Передаваемые материалы должны содержать:

а) письменное сообщение за подписью руководителя (заместителя) контрольно-ревизионного органа, в котором кратко излагается суть выявленных нарушений законодательства;

б) подлинник акта ревизии (проверки), оформленный и подписанный надлежащим образом, другие ревизионные материалы (приложения к акту), подтверждающие выявленные нарушения;

в) объяснения и возражения должностных лиц по акту ревизии (проверки);

г) письменные заключения проверяющих (при наличии возражений по акту).

Правоохранительный орган при получении материалов по результатам проведенных ревизий (проверок) в установленные сроки рассматривает их и при наличии оснований осуществляет действия, предусмотренные Уголовно-процессуальным кодексом РФ, а также информирует контрольно-ревизионный орган о принятых мерах.

Переданные в правоохранительные органы материалы ревизий (проверок), проводимых по инициативе контрольно-ревизионного органа, не содержащие основания для принятия мер, должны быть возвращены (переданы) в контрольно-ревизионный орган в 10-дневный срок после соответствующего решения по результатам их рассмотрения.

Предоставление контрольно-ревизионным органом копий материалов проведенных ранее ревизий (проверок) осуществляется по запросам правоохранительного органа, подписанным соответствующими должностными лицами. Причем копирование материалов ревизий (проверок) осуществляется за счет правоохранительного органа.

При возникновении необходимости получения новых сведений, которые не были исследованы в процессе ревизии, правоохранительный орган может обратиться в контрольно-ревизионный орган по вопросу проведения дополнительной ревизии (проверки). При этом вопрос направления конкретных проверяющих решается по согласованию сторон.

При не обеспечении правоохранительным органом определенных условий (беспрепятственное и своевременное предоставление необходимых документов, поиск адресов местонахождения ревизуемой организации, присутствие должностных, материально-ответственных лиц и лиц, выполняющих управленческие функции, организация проведения встречных проверок), руководство контрольно-ревизионного органа вправе принять доводимое до правоохранительного органа решение о приостановлении проведения ревизии (проверки) как в целом, так и отдельных ее вопросов, до устранения возникших препятствий.