Российская государственность в начале XX в.

Н.И. Хроменкова, Омский государственный технический университет

1. Эволюция государственного строя под влиянием первой русской революции. Императорская власть в начале XX в.

В XX век Россия вступила абсолютной монархией с некоторыми элементами буржуазной государственности. Её политическая система не отвечала историческим реалиям и требовала решительного обновления. Надежды на это связывались с молодым императором Николаем II, но он уже в первом публичном выступлении 17 января 1895 г. заявил о намерении твердо охранять устои самодержавия. Отказ от реформ, нежелание власти удовлетворить социальные требования народа и военные поражения привели к революции. Основным вопросом начавшейся революции стал вопрос о власти. Революция показала, что без изменения государственного управления страной невозможен выход из кризиса. Революция заставила правительство пойти на серьезные уступки и осуществить в 1905-1907 гг. реформу государственного устройства. Но сохранилась старая структура бюрократии, руководящие посты по-прежнему принадлежали верхам дворянства, хотя и выросло значение плутократии в государственном аппарате. Третьеиюньская политическая система оказалась непрочной и нестабильной. Надежды либералов на мирную эволюцию самодержавной России в конституционную, чтобы предотвратить новую революцию, не оправдались.

Еще в годы революции выросло значение придворной камарильи, которая постепенно превратилась в неофициальное правительство, опиравшееся на «объединенное дворянство» и черносотенное движение. Все явственнее в правящих кругах и государственном аппарате обнажались признаки упадка, выявлялась неспособность императора управлять государством. Авторитет царя и семьи Романовых падал, чему во многом способствовала близость к ним авантюриста Распутина. Началось явное разложение государственного аппарата, ставшее особенно заметным в период Первой мировой войны.

С учреждением законодательных органов – Государственного совета и Государственной думы российская монархия перестала быть неограниченной. В соответствии со ст. 4 «Основных государственных законов Российской Империи» (23 апреля 1906 г.) императору принадлежала верховная самодержавная власть. Его особа считалась священной и неприкосновенной. Он обладал правом законодательной инициативы по всем вопросам и без его утверждения ни один закон не вступал в силу. В порядке верховного управления император издавал указы и повеления. Являясь верховным руководителем внешних сношений, он объявлял войну и заключал мир, подписывал договоры с иностранными государствами. Император являлся державным вождем армии и флота, объявлял местности на военном и исключительном положении, обладал правом чеканки монет. Император увольнял и назначал главу правительства, министров, высших военных чинов и других должностных лиц. Он жаловал титулы и ордена, осуществлял помилование и объявлял амнистию. Считался верховным защитником православной веры. Его власть передавалась по наследству в строго расписанном порядке. Власть эту сложно назвать ограниченной, даже если в Основных законах было сказано, что отныне законодательную власть он осуществляет в единении с Государственным советом и Государственной думой, тем более что закон проводил распределение законодательной власти с предоставлением огромных преимуществ императору: только он мог выступить с инициативой пересмотра Основных законов государства, в перерывах между заседаниями Думы мог издавать срочные законы по ст. 87, мог также распустить Думу в любой момент и назначить выборы в новую. Его право утверждать или не утверждать законы, принятые Думой и одобренные Советом ничем не ограничивалось.

2. Изменения в системе высших и центральных учреждений. Новые черты в деятельности и структуре местных органов власти

Основные изменения в системе высших учреждений были связаны с появлением Государственной Думы, наделением законодательными правами Государственного совета и формированием объединенного правительства – Совета министров. Первый Манифест об учреждении высшего представительного органа власти – Государственной думы и Положение о выборах в неё император утвердил 6 августа 1905 г. По ним в России вводилась законосовещательная Государственная дума. Избирательные права ограничивались имущественным, половым, возрастным, оседлым, военным и учебным цензами. Манифест 17 октября 1905 г. придал Думе законодательный характер и обещал расширение избирательных прав. Последнее было сделано Положением о выборах от 11 декабря 1905 г. Оно сохранило все прежние цензы и куриальную систему, но уменьшило имущественный ценз для горожан и ввело 4-ю рабочую курию, кроме землевладельческой, крестьянской и городской.

Устройство Государственной думы, её функции и порядок работы определил Указ об учреждении Государственной думы от 20 февраля 1906 г., положения которого вошли в Основные государственные законы. К предметам ведения Думы были отнесены рассмотрение бюджета и законов, надзор за Госконтролем, утверждение уставов акционерных обществ и компаний, дела о постройке железных дорог. Дума могла выдвигать законопроекты. Общее руководство Думой осуществляли председатель и его товарищи. Председатель руководил заседаниями, наблюдал за порядком, осуществлял связи с правительственными учреждениями, имел право доклада императору. Члены Думы распределялись по партийным группам (фракциям). Законопроекты принимались на общих собраниях, получая силу закона после одобрения их Государственным советом и утверждения императором. Если Совет отвергал их, то для доработки создавалась согласительная комиссия из членов Думы и Совета. Для предварительного рассмотрения законопроектов и вопросов текущей деятельности создавались постоянные и временные комиссии. Делопроизводство Думы вела канцелярия, которой руководили секретарь и его товарищи. Группы депутатов могли обращаться с запросами к министрам, главнокомандующему и главе правительства.

До 1906 г. Государственный совет был законосовещательным органом, члены которого назначались императором. Под давлением первой русской революции были изменены функции и порядок формирования этого органа, так как потребовался определенный «фильтр» между императором и Думой. Новое положение Совета определили законы от 20 февраля 1906 г. «О переустройстве учреждения Государственного Совета» и 23 апреля 1906 г. «Учреждение Государственного Совета». По ним он был преобразован в законодательный орган и превращен в верхнюю палату своеобразного российского парламента, куда поступали на одобрение все принятые Думой законопроекты. Половина его членов назначалась монархом, остальные выбирались от земств, дворянских обществ, торгово-промышленных комитетов, духовенства, университетов. Изменилась структура Совета. Кроме общего собрания он включал 2 департамента, 2 присутствия и государственную канцелярию. В процессе его деятельности создавались комиссии и особые совещания. Вместо фракций в Совете существовали группы. Формально Совет был равен в правах с Думой, но фактически занимал более высокое положение и мог сорвать прохождение любого закона, принятого Думой.

С начала революции в верхах бюрократии не раз ставился вопрос о создании «единого» правительства. Осенью 1905 г. главноуправляющий землеустройства и земледелия А.В. Кривошеин разработал законопроект, который был утвержден 19 октября 1905 г. По нему учреждался Совет министров как высшее постоянное правительственное учреждение, призванное объединять и направлять действия начальников ведомств по вопросам законодательства и управления. В его состав входили все министры, главноуправляющие, государственный контролер и обер-прокурор Синода. Председатель Совета министров назначался и смещался императором, он имел право требовать от руководителей ведомств различных сведений, объяснений и предложений. Относительную самостоятельность получили лишь военные и морской министры, а также министр двора. Они вносили на рассмотрение Совета министров лишь те вопросы, которые считали необходимыми. Совет министров имел некоторые законосовещательные функции, так как обсуждал законопроекты, часть из которых утверждалась императором помимо Государственной думы. Совет министров собирался на заседания 2-3 раза в неделю. Протокол обсуждения каждого вопроса оформлялся канцелярией в «особый журнал», который утверждался императором. Председатель Совета министров стал вторым по значению должностным лицом после императора. С созданием Совета министров Кабинет министров утратил свое значение и в апреле 1906 г. был ликвидирован.

В конце русско-японской войны был создан Совет государственной обороны, который объединял деятельность военного и морского управления, согласовывал их деятельность с другими ведомствами. Совет включал военных и морских министров, начальников Генерального штаба и Главного морского штаба, инспектора войск и назначаемых императором постоянных членов. Совет провел перестройку военного аппарата и в августе 1909 г. был ликвидирован. В годы первой русской революции оживилась деятельность Сената. Его первый департамент давал «разъяснения» по поводу избирательного закона в Думу, а второй («крестьянский») департамент в связи с аграрной политикой Столыпина превратился в высший апелляционный орган по землеустроительным делам.

В начале XX в. существовало 10 министерств и два ведомства на правах министерств – Главный контроль и Главное управление коннозаводства. В 1905 г. было создано Министерство торговли и промышленности. В этом же году в связи с подготовкой и проведением аграрной реформы Министерство земледелия и государственных имуществ было преобразовано в Главное управление землеустройства и земледелия, при котором действовали Комитет по землеустроительным делам и Переселенческое управление. В годы первой русской революции значительно выросло влияние МВД, на которое была возложена обязанность подавления революционного и общественного движения. Усилился надзор за личной безопасностью императора. Кроме Департамента полиции его стало осуществлять специально созданное при Министерстве двора Управление дворцового коменданта.

В начале XX в. сохранились все основные звенья местной администрации, полиции и охранки. Компетенция местных органов МВД выросла в связи с постоянным введением «исключительного» положения в большинстве регионов страны. Борьба с революционным движением потребовала децентрализации органов политического сыска и предоставления им определенной самостоятельности. Поэтому в 1906 г. были созданы 10 районных охранных отделений, каждое из которых действовало в нескольких губерниях, но в 1914 г. они были упразднены как лишнее промежуточное звено, осталось 26 охранных отделений. Весной 1905 г. для борьбы с крестьянскими волнениями были созданы временные уездные комиссии, выполнявшие следственные и карательные функции. В МПС был тогда же создан Главный комитет по охране железных дорог, который руководил местными комитетами по охране железных дорог. После отмены предварительной цензуры в 1906 г. цензурные комитеты были преобразованы в комитеты по делам печати, а в крупных городах учреждены инспекции типографий, литографий и книжной торговли при канцеляриях градоначальников и полицмейстеров. В марте 1906 г. были введены временные правила «Об обществах и союзах» и для их реализации учреждались губернские и городские по делам об обществах и союзах присутствия. Выросло значение земств и городских дум. Для осуществления столыпинской аграрной реформы с 1906 г. создаются губернские и уездные землеустроительные комиссии и земские участковые начальники как исполнители землеустроительных законов. По закону о страховании рабочих 1912 г. на предприятиях создавались больничные кассы, для руководства которыми были созданы губернские страховые присутствия и Страховой совет в Министерстве торговли и промышленности.

 3. Влияние Первой мировой войны на российскую государственность

Первая мировая война вызвала изменения не только в государственном аппарате, но и во всем государственном строе России. Нападение Германии на время сплотило все классы и партии вокруг власти. 26 июля прошли однодневные заседания Думы и Совета, на которых была продемонстрирована полная поддержка этими органами самодержавия. После этого Дума и Совет не собирались до января 1915 г., когда они были созваны для утверждения государственного бюджета. Совету министров были предоставлены чрезвычайные полномочия. Выросла личная власть председателя Совета министров и министра внутренних дел. Приспособление правительственного аппарата к нуждам войны выразилось в создании полевого военного аппарата управления. Высшим военным органом стала Ставка Верховного главнокомандующего. Аппарат Ставки состоял из штаба и ряда управлений. Армии западных округов объединялись во фронты во главе с главнокомандующими. Летом 1914 г. появились общероссийские буржуазные общественные организации – Всероссийский земский и Всероссийский городской союзы. Они объединяли местные органы самоуправления. Главной задачей союзов было военно-санитарное обслуживание армии, а также её снабжение. Постепенно они превратились в крупную политическую силу, обросли сетью местных комитетов.

Военные неудачи начального периода войны привели к общему кризису государственности, началу разложения государственного аппарата, назреванию летом 1915 г. политического кризиса. При дворе проявились германофильские настроения. Росло влияние «темных сил». Усиливался разрыв между двором и Ставкой, где было сильно влияние буржуазной оппозиции. В условиях кризиса летом 1915 г. император пошел на созыв Государственной думы. Представители ряда фракций выступили с резкой критикой правительства. Они требовали создания правительства, пользующегося доверием страны. Оппозиционные фракции в августе создали Прогрессивный блок как центр объединения всех либеральных сил. Еще весной 1915 г. буржуазия стала создавать военно-промышленные комитеты, разочаровавшись в способности власти вести победоносную войну. Император разрешил им провести съезд и сформировать Центральный военно-промышленный комитет (ЦВПК). Специальный закон дал им право содействовать правительственным учреждениям в снабжении армии и флота. Представители Центрального военно-промышленного комитета вошли в состав особых совещаний по обороне, топливу, продовольствию, которые были образованы в августе 1915 г. как высшие правительственные учреждения, подчинявшиеся императору и руководимые министрами. Летом 1915 г. Земский и Городской союзы объединились в Главный комитет по снабжению армии (Земгор). Земгору и ЦВПК частично были переданы военно-хозяйственные функции государства. Продовольственные трудности привели к тому, что в сентябре 1915 г. создается Министерство земледелия, которое в основном занималось вопросами продовольственного снабжения армии и городов.

Усиление буржуазного влияния на государственный аппарат беспокоило правящие круги. Чтобы усилить единоличную власть и ослабить влияние Прогрессивного блока на армию в августе 1915 г. император сместил великого князя Николая Николаевича и взял на себя обязанности Верховного главнокомандующего, а 3 сентября прервал работу Государственной думы. Но частые отлучки царя в Ставку сказались на общем управлении страной. Усилилось влияние императрицы и её окружения на принятие решений, начались некомпетентные кадровые перестановки. Николай II, не понимая причин нарастания общего кризиса, искал выход из него в кадровых перемещениях, которые в литературе получили название «министерской чехарды». За два с половиной военных года сменилось 4 председателя Совета министров, 4 военных министра, 4 министра земледелия, 4 обер-прокурора Синода, по три министра юстиции, иностранных дел, путей сообщения. Это окончательно дестабилизировало положение в стране и парализовало всю систему управления.