ЦЕНТРАЛЬНАЯ АЗИЯ

РЕГИОНАЛЬНЫЙ ДОКЛАД

ФИНАНСОВАЯ ЖИЗНЕСПОСОБНОСТЬ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ

Меруерт Махмутова

АЛМАТЫ 2003

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Государственный бюджет является одним из главных инструментов реализации государственной политики. Любая бюджетная система ориентируется на достижение следующих глобальных целей: экономическая эффективность, социальная справедливость, политическая стабильность, господство закона и укрепление единства государства.

После распада Советского Союза во всех странах Центральной Азии приступили к реформированию системы государственного управления и разработке самостоятельной бюджетной политики. Переход от плановой экономики к рыночной потребовал кардинального пересмотра взглядов на роль государства в новых условиях. Под влиянием международных институтов был взят курс на демократизацию политических систем и децентрализацию государственного управления.

Каждая страна выбрала собственную модель развития, что обусловило особенности бюджетной политики каждой страны. Действующее законодательство направлено на реализацию выбранной бюджетной политики. Так как модели развития принципиально отличаются друг от друга, то сравнительный анализ бюджетной политики этих стран представляет интерес для всех стран с транзитной экономикой. Отдельные показатели, характеризующие страны приведены в таблице 1 Приложения.

Разработка новых бюджетных систем находится еще на стадии становления и развития. Все государства являются унитарными, что предопределяет более централизованную бюджетную систему. Местные бюджеты располагают незначительным объемом бюджетных прав и обязанностей для решения социально-экономических проблем регионов. Среди областей существуют различия в возможностях сбора налогов и обязательствах по статьям расходов. В результате этого, местные органы управления имеют различные потенциалы налоговых доходов и, соответственно, различные перспективы развития.

Поэтому от правильной политики в перераспределении доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, политики бюджетного выравнивания, направленной на улучшение условий жизни в значительной мере зависит решение региональных проблем, что требует дальнейшего совершенствования системы государственных финансов во всех странах.

1. Бюджетные процедуры

1.1. Бюджетное законодательство

Во всех странах бюджетное законодательство состоит из норм Конституции, законов определяющих правовой статус органов местного управления, Законов «О бюджетной системе» в Казахстане, в Узбекистане, Закона “Об основных принципах бюджетного права в КР” в Кыргызстане, Закона «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса» в Таджикистане, законов на соответствующий год о республиканском бюджете в Казахстане и Кыргызстане и государственном бюджете в Узбекистане и Таджикистане, решений местных представительных органов на соответствующий год и иных нормативных правовых актов. В бюджетном законодательстве отражается порядок формирования, исполнения и контроля бюджета на основных уровнях управления. Также отдельные специальные вопросы освещены в налоговом, таможенном законодательстве. Во всех странах функционируют Казначейство и его территориальные (региональные) органы. В таблице 1 в Приложении приведены законодательные акты, регулирующие бюджетные системы этих стран.

В Республике Казахстан бюджетное законодательство состоит из норм Конституции Республики Казахстан, Закона «О бюджетной системе» (1999 г.), закона о республиканском бюджете на соответствующий год, решений маслихатов на соответствующий год и иных нормативных правовых актов.

Основные положения и принципы внутригосударственных финансовых отношений в Кыргызской Республике определены в Законе “Об основных принципах бюджетного права в КР”(1998 г.). Порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения республиканского бюджета определяется этим Законом, а местных бюджетов - другими законами Кыргызской Республики.

Кроме того, процесс составления и исполнения республиканского и местных бюджетов регулируется Налоговым Кодексом, Таможенным Кодексом, Законами «Об основных положениях казначейства в КР», «О неналоговых платежах в КР», ежегодно принимаемым законом «О республиканском бюджете КР» и решений местных государственных администраций и кенешей по местным бюджетам.

В Республике Узбекистан Конституция (ст. 122 ) определяет основу бюджетной системы – структуру Государственного бюджета. В Налоговом Кодексе предусмотрена классификация налогов на республиканские и местные, частично определены органы и их полномочия по введению местных налогов и утверждению их параметров. Закон «О бюджетной системе» (2001 г.) определяет основы устройства и управления бюджетной системы, принципы построения и структуру государственного бюджета, порядок его составления и исполнения, принципы формирования доходов и осуществления расходов бюджета, определяет механизм взаимоотношения бюджетов различных уровней, порядок учета и контроля за средствами Государственного бюджета. В Государственный бюджет Республики Узбекистан входят республиканский бюджет, бюджет Республики Каракалпакстан и местные бюджеты.

Правовую основу бюджетной политики Республики Таджикистан составляют Законы Республики Таджикистан «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса» (1997 г.), ежегодно принимаемый закон «О Государственном бюджете», Налоговые и Таможенные Кодексы, а также нормативные правовые акты, определяющие бюджетную деятельность, границы и возможности бюджетной политики, регулирующие вопросы доходов и расходов всей бюджетной системы, в том числе местных бюджетов.

Бюджетная деятельность органов государственной власти на местах и органов самоуправления регулируются Конституцией Республики Таджикистан (глава 6 «Местная власть»), Конституционными Законами Республики Таджикистан «О государственной власти на местах» (1994 г.), «Об органах самоуправления в поселке и селе» (1994 г.), «О Горно-Бадахшанской автономной области» (1995).

Во всех странах основные принципы, заложенные в основу бюджетной политики достаточно схожи. Они декларируют единство, полноту, реальность, самостоятельность. Однако реализация всех этих принципов на практике не обеспечивается.

2. Подготовка бюджетов

Анализ бюджетного законодательства показывает, что во всех странах подготовка бюджета осуществляется по схожим алгоритмам. Рассмотрение и утверждение бюджета осуществляется сверху вниз по бюджетной системе государства. Объем любого нижестоящего бюджета утверждается после определения планового объема вышестоящим органом и норматива отчислений от государственных налогов и доходов в нижестоящий бюджет. В целом процесс подготовки бюджетов строго централизован и определяющую роль играют Министерства финансов.

Определенное сходство в процедурах подготовки бюджетов наблюдается в Казахстане и Кыргызстане, где на центральном и местных уровнях для подготовки республиканского и местных бюджетов создаются специальные бюджетные комиссии.

Также похожи процедуры подготовки бюджетов в Узбекистане и Таджикистане.

В Казахстане процедуры подготовки бюджета определены в Законе «О бюджетной системе» и Правилах разработки проектов республиканского и местных бюджетов, утвержденных Постановлением Правительства.

Президент, местные исполнительные органы областей, городов Алматы и Астана, районов (городов) образуют соответственно республиканскую бюджетную комиссию и бюджетные комиссии областей, городов Алматы и Астана, районов (городов), определяют задачи и порядок их работы.

Республиканская и местные бюджетные комиссии осуществляют свою деятельность на постоянной основе. План - график работы бюджетной комиссии устанавливается согласно срокам, определенным в Правилах разработки республиканского и местных бюджетов.

Для разработки и уточнения республиканского и местных бюджетов соответствующие бюджетные комиссии определяют прогнозные показатели государственного, республиканского и местных бюджетов на трехлетний период; определяют лимиты расходов на предстоящий период; рассматривают и подготавливают предложения по государственным и отраслевым программам, экономическим и социальным программам развития территорий. Основой для разработки проектов бюджетов на предстоящий год и долгосрочного планирования показателей государственного бюджета являются индикативный план социально-экономического развития, утверждаемый Правительством, экономические и социальные программы развития территорий, утверждаемые местными представительными органами, с учетом ежегодного послания Президента к народу Казахстана.

Разработка проекта республиканского бюджета предполагает следующий алгоритм.

1. Для разработки проекта республиканского бюджета Президент образует бюджетную комиссию. Председателем Бюджетной комиссии является премьер-министр, в составе комиссии – два вице-премьера, а также министры финансов, экономики, юстиции, председатель Национального банка, три вице-министра финансов, руководитель канцелярии Премьер-министра и представители обеих палат Парламента.

2. Министерство финансов разрабатывает прогнозные показатели государственного бюджета на предстоящий трехлетний период и вносит на рассмотрение в бюджетную комиссию.

3. На основе предложений центральных государственных органов Министерство финансов вносит на одобрение в бюджетную комиссию перечень местных бюджетных программ, не подлежащих секвестрированию в предстоящем году.

4. Акимы областей, городов Астаны и Алматы предоставляют в Министерство финансов на согласование следующие прогнозные показатели: поступления в бюджеты; лимит долга местных исполнительных органов областей, городов Астаны и Алматы на конец года; объем расходов на погашение и обслуживание долга местных исполнительных органов.

5. Администраторы республиканских бюджетных программ вносят в Министерство финансов бюджетные заявки.

6. Министерство финансов на основе показателей индикативного плана социально-экономического развития, а также с учетом согласования им прогнозных показателей бюджетов областей, городов Астаны и Алматы, бюджетных заявок администраторов республиканских бюджетных программ определяет и вносит на рассмотрение бюджетной комиссии следующие показатели проекта республиканского бюджета:

• объемы поступлений в республиканский бюджет;

• объемы расходов и кредитования республиканского бюджета по администраторам республиканских бюджетных программ на уровне программ (подпрограмм);

• размер дефицита (профицита) республиканского бюджета;

• лимит долга местных исполнительных органов областей, городов Астаны и Алматы на конец соответствующего финансового года.

7. Бюджетная комиссия рассматривает показатели проекта республиканского бюджета, обоснования администраторов республиканских бюджетных программ, разногласия по прогнозам местных бюджетов, внесенные акимами областей, городов Астаны и Алматы, и вырабатывает предложения о внесении проекта республиканского бюджета на рассмотрение в Правительство.

8. Министерство финансов с учетом предложений бюджетной комиссии разрабатывает и предоставляет в Правительство проект закона о республиканском бюджете на соответствующий финансовый год и прогнозные показатели государственного бюджета на предстоящий трехлетний период.

9. После одобрения Правительством проекта закона о республиканском бюджете на соответствующий год Министерство финансов направляет акимам областей, городов Астаны и Алматы согласованные прогнозные показатели для разработки соответствующих местных бюджетов.

Проекты местных бюджетов разрабатываются аналогично. Акимы областей, городов Астаны и Алматы также образуют бюджетные комиссии, которые рассматривают и вырабатывают предложения о предоставлении на согласование в Министерство финансов основных прогнозных показателей. Администраторы местных бюджетных программ вносят бюджетные заявки в соответствующую бюджетную комиссию. Бюджетные комиссии областей формируют и предоставляют на одобрение акима основные прогнозные показатели проекта местного бюджета.

Затем местные исполнительные органы областного уровня с учетом предложений бюджетной комиссии разрабатывают проекты соответствующих местных бюджетов, доводят до акимов районов, городов согласованные прогнозные объемы поступлений в бюджеты районов, городов и до 1 сентября предоставляют прогнозы бюджетов в Министерство финансов.

В Кыргызстане республиканский бюджет составляется и исполняется Правительством, местные бюджеты - местными государственными администрациями, органами местного самоуправления и айыл окмоту. Республиканский бюджет рассматривается и утверждается Жогорку Кенешем, местные бюджеты - местными кенешами.

Порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения республиканского бюджета определяется Законом, а местных бюджетов - другими законами Кыргызской Республики и решениями соответствующих кенешей в рамках законодательства.

Решением Правительства создается бюджетная комиссия, в состав которой входят министр финансов, представители Аппарата Премьер-министра и отдельных отраслевых министерств, государственных комитетов и административных ведомств, представители Собрания народных представителей и Законодательного собрания Жогорку Кенеша Кыргызской Республики, Национального банка, областных государственных администраций и местного самоуправления г. Бишкек. В компетенцию комиссии входит осуществление общегосударственной политики в области доходов и расходов бюджета и в отношении дефицита бюджета, а также государственное планирование и контроль за исполнением бюджета. Аналогичные бюджетные комиссии создаются на каждом уровне государственной власти; область, район, город и айыл окмоту.

Прогноз бюджета составляется на три года, следующих за текущим, и должен отражать показатели текущего бюджетного года и трех последующих лет, разработка осуществляется на основе показателей индикативного плана развития.

Среднесрочный прогноз должен содержать доходы бюджета с выделением основных видов налогов и других доходов; расходы бюджета в разрезе основных групп расходов с выделением текущих расходов, бюджет развития; дефицит бюджета и источники его покрытия.

Затем прогноз представляется Министерством финансов в Бюджетную комиссию. Утвержденные Бюджетной комиссией показатели среднесрочного прогноза бюджета в виде контрольных цифр доводятся Министерством финансов до министерств и других органов, финансируемых из бюджета.

Бюджетная комиссия после разработки среднесрочного прогноза бюджета представляет его на одобрение Президенту.

На первичном уровне местного самоуправления основными участниками процесса формирования, утверждения и исполнения местного бюджета являются местный кенеш, бюджетная комиссия, исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления и финансово-экономический отдел. В состав бюджетной комиссии первичного уровня входят руководители местных организаций, предприятий, депутаты местного кенеша, представители местной администрации, финансово-экономического отдела и местных общественных организаций.

В Узбекистане Закон Республики Узбекистан «О бюджетной системе» регулирует процедуры составления, исполнения и контроля за бюджетом на разных уровнях.

Министерство финансов ежегодно направляет бюджетный запрос на следующий финансовый год: Совету Министров Республики Каракалпакстан, хокимам областей и города Ташкента; бюджетополучателям, финансируемым из республиканского бюджета. Затем они в трехдневный срок после получения запроса принимают решения о составлении проектов соответствующих бюджетов, установлении порядка и сроков подготовки этих проектов.

Министерство финансов Республики Каракалпакстан, финансовые органы областей и города Ташкента в трехдневный срок после принятия решений направляют бюджетные запросы: хокимам районов и городов – для подготовки проектов соответствующих бюджетов; бюджетополучателям, финансируемым из бюджета Республики Каракалпакстан, областных бюджетов и бюджета г. Ташкента.

На следующей стадии получатели бюджетных средств, финансируемые из бюджета Республики Каракалпакстан и местных бюджетов составляют заявки на получение бюджетных ассигнований на следующий финансовый год и подают их в финансовые органы не позднее первого июня текущего года. Такая же процедура предусмотрена и для получателей бюджетных средств, финансируемых из республиканского бюджета. Они подают заявки в Министерство финансов Узбекистана.

Финансовые органы хокимиятов¹ районов и городов разрабатывают и представляют в вышестоящие финансовые органы проекты бюджетов на соответствующий год. Совет Министров республики Каракалпакстан, хокимы областей и города Ташкента разрабатывают проекты соответствующих бюджетов и передают их в Министерство финансов. На базе представленных и согласованных проектов Министерство финансов разрабатывает проект Государственного бюджета и представляет его Кабинету Министров до пятнадцатого сентября текущего года.

В Таджикистане составление и исполнение бюджетов являются функциями Правительства Республики Таджикистан, Хукуматов Горно-Бадахшанской автономной области, областей, городов и районов.

Начало работы и порядок составления проекта Государственного бюджета на предстоящий год определяется Правительством. Разработка Государственного бюджета начинается с составления прогноза социально-экономического развития, сводного баланса финансовых ресурсов, основных направлений бюджетной политики, на основании которых рассчитываются контрольные показатели проекта бюджета на предстоящий год. Местными органами исполнительной власти (Хукуматами) ведется дополнительная проработка и согласование показателей социально-экономического развития и финансовых ресурсов, затем Правительство подготавливает проект республиканского бюджета и рассматривает его на заседании Правительства. По итогам рассмотрения и включения объемов бюджетов Горно-Бадахшанской автономной области, областей, г. Душанбе, городов и районов республиканского подчинения составляется Государственный бюджет. Правительства Республики Таджикистан представляет в Маджлиси намояндагон следующие документы:

• проект Государственного бюджета Республики Таджикистан и объяснительную записку к нему;

• проект Республиканского бюджета;

• оценку исполнения бюджета предшествующего и текущего финансового годов;

• основные показатели социально-экономического развития на соответствующий период.

2. Утверждение бюджетов

Утверждение бюджетов во всех странах осуществляется Парламентами. В Казахстане и Кыргызстане они утверждают республиканский бюджет. В Узбекистане и Таджикистане Парламенты утверждают государственный бюджет. Местные бюджеты утверждаются решениями местных представительных органов.

В Казахстане утверждение республиканского бюджета происходит на совместном заседании Палат не позднее 15 декабря после его последовательного рассмотрения вначале в Мажилисе, а затем в Сенате. Закон подписывается Президентом.

После вступления в силу закона "О республиканском бюджете" акимы областей и городов Астана и Алматы в течение двух недель уточняют ранее составленные прогнозные показатели бюджета и вносят на рассмотрение соответствующих маслихатов. В соответствии с Законом "О бюджетной системе" местные бюджеты утверждаются решениями маслихатов, не позднее двухнедельного срока после внесения.

Решения маслихата о местном бюджете должны содержать такие показатели, как объемы поступлений, расходов, кредитования, дефицита бюджета и его финансирования, нормативы распределения доходов между областным бюджетом и бюджетами районов, городов, размер резервов местных исполнительных органов, перечень местных бюджетных программ, не подлежащих секвестированию, и др. При этом бюджет представляется в виде приложения к решению маслихата, которое составляется строго в соответствии со структурой бюджета, установленной Законом "О бюджетной системе" и единой бюджетной классификацией.

В Кыргызстане республиканский бюджет рассматривается и утверждается Жогорку Кенешем, местные бюджеты - местными кенешами.

В Узбекистане государственный бюджет принимается Олий Мажлисом. В соответствии с государственным бюджетом принимаются бюджет Республики Каракалпакстан, бюджеты областей и города Ташкента. На данном уровне бюджеты утверждаются соответственно Жогаргы Кенесом Республики Каракалпакстан и представительными органами власти областей и города Ташкента в двухнедельный срок после принятия Государственного бюджета.

Бюджеты районов и городов, входящих в состав Республики Каракалпакстан и областей утверждаются представительными органами власти района, города в недельный срок после принятия бюджетов республики Каракалпакстан и областей.

В Таджикистане правительство уточненный проект Государственного бюджета на очередной финансовый год представляет не позднее 1 октября на утверждение в Маджлиси намояндагон, который после обсуждения принимает Закон о Государственном бюджете.

1.4 Контроль за исполнением бюджетов

В Казахстане основные принципы, типы и стандарты контроля за исполнением республиканского и местных бюджетов определяет Закон «О контроле за исполнением республиканского и местных бюджетов», принятый 29 января 2002 г.

Контроль за исполнением бюджетов осуществляют: Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета, подчиняющийся непосредственно Президенту, Комитет финансового контроля, являющийся структурным подразделением Министерства финансов, Казначейство и его территориальные органы, ревизионные комиссии маслихатов – местных представительных органов.

Месячную и квартальную информацию о ходе исполнения республиканского бюджета и о погашении основной суммы правительственного долга представляет Министерство финансов.

Местные исполнительные органы районов (городов) ежемесячно представляют отчет об исполнении бюджета вышестоящему исполнительному органу и соответствующему маслихату. Местные исполнительные органы областей ежемесячно представляют отчет об исполнении бюджета в Министерство финансов.

Министерство финансов ежемесячно составляет сводный отчет об исполнении республиканского и местных бюджетов за отчетный период нарастающим итогом и представляет его Правительству.

Правительство не позднее 1 июня года, следующего за отчетным, представляет в Парламент и Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета годовой отчет об исполнении республиканского бюджета за отчетный финансовый год с пояснительной запиской и приложениями.

Местные исполнительные органы не позднее 1 июля года, следующего за отчетным, представляют в местные представительные органы годовой отчет об исполнении соответствующего местного бюджета на отчетный финансовый год с пояснительной запиской и приложениями.

Министерство финансов РК представляет месячный отчет об исполнении государственного, республиканского бюджетов и бюджетов областей, городов Астаны и Алматы по состоянию на 1 число месяца, следующего за отчетным, в Правительство.

В Кыргызстане Государственный (консолидированный) бюджет на текущий год представляется Правительству после утверждения бюджетов областей и г. Бишкек, а годовой отчет об его исполнении - до 20 мая года, следующего за отчетным. В отчет об исполнении бюджета также включается информация о реализации Программы государственных инвестиций.

Правительство представляет Президенту государственный (консолидированный) бюджет после утверждения бюджетов областей и г. Бишкек, а годовой отчет о его исполнении - не позднее 15 июня года, следующего за отчетным.

Кассовое исполнение бюджета осуществляется Центральным казначейством Министерства финансов и его региональными отделениями через банки - агенты. Казначейство образует Консолидированный фонд КР, в который направляются все доходы и поступления органов государственной власти и местного самоуправления. Все расчетные операции республиканских и местных организаций осуществляются из Консолидированного фонда.

Денежные ресурсы Консолидированного фонда находятся в Национальном банке КР на одном текущем счете. Управление Консолидированным фондом является исключительной прерогативой Казначейства.

В Узбекистане при осуществлении контроля за исполнением Государственного бюджета Министерство финансов и другие финансовые органы рассматривают итоги исполнения бюджетов разных уровней, в пределах своей компетенции проводят ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности получателей бюджетных средств.

Контроль за исполнением местных бюджетов осуществляют: хокимияты и представительные органы власти на местах; контрольно-ревизионные службы Министерства финансов.

В 1999 г. Постановлением Кабинета Министров РУз «О мерах по усилению контроля за соблюдением бюджетной дисциплины» усилена роль Главного контрольно-ревизионного управления Министерства финансов в укреплении бюджетной дисциплины, определены его задачи на всех этапах бюджетного процесса.

Получатели бюджетных средств, финансируемые из бюджета Республики Каракалпакстан и местных бюджетов, представляют отчеты об использовании бюджетных средств за отчетный период в соответствующие финансовые органы (областные, районные и городские финансовые управления хокимиятов).

В свою очередь финансовые органы районов, городов республиканского и областного подчинения представляют отчеты об исполнении бюджета города, района в соответствующие хокимияты, а также в вышестоящие финансовые органы.

Министерство финансов Республики Каракалпакстан, финансовые органы областей и города Ташкента представляют отчеты об исполнении соответствующих бюджетов в Совет Министров Республики Каракалпакстан и соответствующие хокимияты, а также в Министерство финансов.

После рассмотрения и одобрения отчетов об исполнении бюджетов Совет Министров Республики Каракалпакстан, хокимы областей, г.Ташкента, районов и городов представляют отчеты соответственно в Жогаргы Кенес и соответствующие представительные органы власти на местах.

Отчет об исполнении Государственного бюджета рассматривается и утверждается Олий Мажлисом. Отчеты об исполнении бюджета Республики Каракалпакстан и местных бюджетов утверждаются Жогаргы Кенесом и соответствующими представительными органами власти на местах.

В Таджикистане рассмотрение, утверждение и контроль над исполнением бюджетов являются функциями Маджлиси намояндагон и местных Маджлисов народных депутатов.

Правительство Республики Таджикистан ежегодно в мае следующего за отчетным годом представляет Маджлиси намояндагон отчет о выполнении бюджета текущего года и отчет об исполнении бюджета за прошедший финансовый год. Отчет об исполнении государственного бюджета рассматривается и утверждается Маджлиси намояндагон.

5. Участие общественности в бюджетных процедурах

Под общественным участием в бюджетном процессе в развитых странах понимается непрерывный процесс переговоров между гражданским обществом и властью по поводу реализации законных прав и интересов (предпочтений) граждан и социальных групп в бюджете. Участие общественности в бюджетных процедурах является важной частью вовлечения граждан в процесс принятия решений. Существует множество форм, в которых можно реализовать общественное участие на всех этапах бюджетного процесса: в процессе его подготовки, рассмотрения, утверждения, исполнения и контроля.

В странах Центральной Азии участие граждан в бюджетном процессе пока минимальное, что связано не только с нежеланием властей взаимодействовать с гражданами, но и со слабостью институтов гражданского общества. Наибольшую возможность для участия общественности в обсуждении бюджета представляет пока только этап, когда проект бюджета внесен правительством в парламент и начинается его обсуждение депутатами.

В Казахстане республиканский бюджет и местные бюджеты после принятия обязательно должны быть опубликованы в центральных и местных СМИ. Правительство, местные исполнительные органы публикуют ежеквартальные и ежегодные отчеты об исполнении соответствующих бюджетов в средствах массовой информации. В последние годы для участия общественности в процессе принятия решений начинают использовать публичные бюджетные слушания. Однако, это пока единичные случаи, и постоянной практикой они не стали.

В Кыргызстане рассмотрение и утверждение республиканского и местных бюджетов производится Жогорку Кенешем, местными кенешами всех уровней гласно и публично. Постановления Жогорку Кенеша по отчету об исполнении республиканского бюджета, местных кенешей - об исполнении местных бюджетов, Закон Кыргызской Республики о республиканском бюджете и решения кенешей о местных бюджетах на соответствующий год подлежат публикации в средствах массовой информации.

В Узбекистане в процессе подготовки и обсуждения проекта государственного бюджета привлекаются специалисты по финансовым и юридическим вопросам. Проект государственного бюджета обсуждается в комитетах Олий Мажлиса.

В Таджикистане Правительство и Хукуматы ежегодно, до начала рассмотрения проектов бюджетов в Маджлиси намояндагон и местных Маджлисов делают их достоянием гласности. В Комитетах Маджлиси намояндагон проводятся слушания по проекту бюджета на очередной финансовой год, привлекаются специалисты для финансовой и правовой экспертизы проекта бюджета. Правительство публикует ежегодно сводный отчет об исполнении Государственного бюджета Республики Таджикистан, а также местных бюджетов.

2. Государственный бюджет

2.1 Структура государственного бюджета

Структура бюджетной системы определяется его государственным устройством. В соответствии с Конституциями, все рассматриваемые страны являются унитарными государствами с президентской формой правления. Структура бюджетной системы, ее организация, взаимоотношения между уровнями бюджетной системы определяются соответствующими законодательствами. Согласно законам, во всех странах бюджетная система включает в себя систему республиканских и местных бюджетов, которые в совокупности представляют собой государственный бюджет.

Таблица 1.

Структура бюджетной системы

Казахстан

Кыргызстан

Узбекистан

Таджикистан

Бюджет Правительства

Республиканский

бюджет

Республиканский бюджет

Республиканский бюджет

Республиканский бюджет

Местные бюджеты

14 областных бюджетов и бюджеты г. Алматы и г. Астана

7 областных бюджетов и г. Бишкек

Бюджет Республики Каракалпакстан, 12 областей и г. Ташкента

Бюджет Горнобадахшанской автономной области (ГБАО), 2 областей, г. Душанбе и 97 районов республиканского значения

195 бюджетов районного уровня

Бюджеты 40 районов

Бюджеты 164 районов

Бюджеты ??? районов

Сельских бюджетов нет

Сельские бюджеты

Сельских бюджетов нет

Сельские бюджеты

Внебюджетные фонды

нет

нет

Внебюджетные фонды: Пенсионный, Занятости, Республиканский дорожный Фонд

Социальный Фонд

Государственный бюджет Казахстана представляет собой свод республиканского и местных бюджетов. Министерство финансов публикует данные по республиканскому и областным бюджетам. Деление между областным и районными бюджетами осуществляется на уровне областей, министерство финансов данные по районным бюджетам не публикует, на уровне ниже районного - в селах и поселках бюджетов нет, имеется только смета расходов в составе районного бюджета.

В таблице 2 приведена структура поступлений в государственный бюджет в 2001 г.

Таблица 2

Структура доходов государственного бюджета Казахстана в 2001 г.

в % к итогу

2001

Поступления

100,0

Доходы

98,3

Налоговые поступления

Из них:

85,2

подоходный налог с юридических лиц

22,6

НДС

21,4

акцизы

2,9

подоходный налог с физических лиц

9,1

социальный налог

16,6

Неналоговые поступления

9,7

Доходы от операций с капиталом,

3,4

в том числе

поступления от приватизации государственной собственности

2,2

Полученные официальные трансферты

0,03

Возврат кредитов

1,7

Источник: Статистический бюллетень Минфина #5, 2002, с. 6

Налоговые поступления составили в 2001 г. 85,2 % доходов государства, что объяснятся улучшением экономической ситуации и совершенствованием налогового администрирования.

В Кыргызстане Министерство финансов формирует государственный бюджет и годовой отчет о его исполнении путем суммирования утвержденных в установленном порядке бюджетов, входящих в бюджетную систему, и годовых отчетов об их исполнении.

Таблица 3

Поступления в государственный бюджет Кыргызстана в 2001 г.

в % к итогу

2001 г.

I.

Общие доходы и полученные официальные трансферты (II+VII)

100,0

II.

Общие доходы (III-VI)

90,0

III.

Текущие доходы (IV+V)

89,5

IV.

Налоговые поступления

65,6

Подоходный налог

5,7

Налог на прибыль

5,7

Налог на добавленную стоимость

32,9

Акциз

16,4

V.

Неналоговые поступления

19,7

VI.

Доходы от операций с капиталом

0.0

VII.

Полученные официальные трансферты

8,0

Поступления от встречных фондов (гранты)

7,8

Средства, получаемые по взаимным расчетам

0,2

Источник: Министерство финансов КР

В Государственный бюджет Республики Узбекистан входят республиканский бюджет; бюджет Республики Каракалпакстан и местные бюджеты. В составе Государственного бюджета консолидируются государственные целевые фонды: внебюджетный Пенсионный фонд, Фонд содействия занятости, Республиканский дорожный фонд.

Структура доходов Государственного бюджета приведена в таблице 3.

Таблица 4

Структура доходов Государственного бюджета Узбекистана в 2002 г.

в процентах

Показатели

2002 год

(прогноз)

Всего доходов

100,0

1. Прямые налоги

19,1

1.1 Налог на доходы (прибыль) юридических лиц

6,8

1.2 Единый налог с малых предприятий, применяющих упрощенную систему налогообложения

1,6

1.3 Налог на доходы физических лиц

9,0

1.4 Налог на доходы физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью

1,7

2. Косвенные налоги

43,7

2.1 Налог на добавленную стоимость

21,1

2.2 Акцизный налог

19,9

2.3 Таможенная пошлина

1,3

2.4 Сборы с физических лиц на ввоз товаров

1,4

3.Ресурсные платежи и налог на имущество

6,9

3.1 Налог на имущество

2,3

3.2 Земельный налог

1,9

3.3 Налог на пользование недрами

0,6

3.4 Налог на пользование водными ресурсами

0,3

3.5 Экологический налог

1,8

4. Налог на развитие инфраструктуры

1,2

5. Налог с физических лиц на потребление бензина, дизельного топлива и сжиженного газа для транспортных средств

0,8

6. Прочие доходы

2,1

II Доходы целевых фондов

( Внебюджетный Пенсионный фонд, Республиканский дорожный фонд, Фонд содействия занятости, Специальный счет Госкомимущества)

26,2

Государственный бюджет Таджикистана состоит из республиканского бюджета, местных бюджетов и бюджета Фонда социальной защиты населения Республики Таджикистан.

Структура доходной части государственного бюджета Республики Таджикистан за 2000 г. показана в таблице 4.

Таблица 5.

Структура доходов Государственного бюджета Таджикистана в 2001 г.

(в процентах)

I. Общие доходы и гранты (I + VII)

100,0

II. Общие доходы (III + VI)

99,8

III. Текущие доходы (IV + V)

99,8

IV. Налоговые поступления

91,9

из них:

подоходный налог

8,6

налог на прибыль

3,8

социальные взносы

10,4

налог на содержание общественного пассажирского транспорта

0,9

налог на имущество

1,2

налог на землю

2,7

налог с продаж

18,3

налог на добавленную стоимость

27,0

акцизы

4,3

плата за патент

1,2

налог с владельцев транспортных средств

0,6

налог на международную торговлю и операции

12,0

прочие налоги

0,9

V. Неналоговые поступления

7,9

VI. Доходы от капитала

0,0

VII. Гранты

0,2

Источник: Министерство финансов Республики Таджикистан

Статистические данные по доходам государственного бюджета приведены по трем странам за 2001 г. и по Узбекистану за 2002 г., но, тем не менее, можно на основании анализа структуры сделать некоторые выводы.

Налоговое исполнение доходной части государственного бюджета достаточно высокое в Таджикистане – 92,8 %, в Казахстане – 85,2 %, несколько ниже в Кыргызстане – 65,6 %, и Узбекистане – 62,7 %. При этом можно проследить определенные закономерности в структуре налоговых поступлений.

Для Казахстана характерно прямое налогообложение: доля прямых налогов составляет 60,9 % налоговых поступлений, косвенных налогов (акцизы и НДС) – 24,3 %. В структуре прямых налогов Казахстана преобладает доля подоходного налога с юридических лиц – 22,6 %, затем идет социальный налог – 16,6 %, и подоходный налог с физических лиц – 9,1 %. В структуре косвенных налогов значительна доля НДС – 22,6 %, и низка доля акцизов – 2,9 %.

Для Кыргызстана, Узбекистана и Таджикистана характерно исполнение государственного бюджета преимущественно за счет косвенных налогов. В Кыргызстане доля косвенных налогов в структуре налоговых поступлений составляет 49,3 %, в Таджикистане – 49,6 %, Узбекистане – 43,7 %. Соответственно, доля прямых налогов в Кыргызстане составляет 16,3 %, в Узбекистане - 19,1 %, в Таджикистане – 42,3 %.

В Кыргызстане косвенные налоги пополняются преимущественно благодаря НДС, доля которых составляет 32,9 % в структуре налоговых поступлений, и в меньшей мере благодаря акцизам – 16,4 %. Среди косвенных налогов Узбекистана доля НДС составляет 21,1 %, акцизов – 19,9 %. В структуре косвенных налогов Таджикистана доля НДС составляет 21,9 %, налог с продаж – 24,6 %, акцизы – 3,6 %.

Доля подоходного налога с физических лиц в структуре налоговых доходов государственного бюджета в Кыргызстане составляет 5,7 %, в Узбекистане - 9,0 %, в Таджикистане – 8,9 %. Чуть ниже доля налога на доходы (прибыль) юридических лиц – 5,6 % в Кыргызстане и 6,8 % в Узбекистане, в Таджикистане – 4,2 %.

У одного и того же вида налога в рассматриваемых странах может различаться база и ставки налогообложения, поэтому не имеет смысла сравнивать их изолированно, а только в контексте всей налогово-бюджетной политики, учитывая уровень развития экономики страны.

Таблица 6.

Сравнение структуры государственного бюджета

Казахстан, 2001 г.

Кыргызстан,

2001 г.

Узбекистан,

2002 г.

Таджикистан,

2001 г.

Общие доходы и полученные официальные трансферты

100,0

100,0

100,0

100,0

Налоговые поступления

85,2

65,6

62,8

91,9

В том числе

Прямые налоги

60,9

16,3

19,1

42,3

Косвенные налоги

24,3

49,3

43,7

49,6

Неналоговые поступления

9,7

19,7

2,1

7,9

Средства внебюджетных фондов

_

н/д

26,2

н/д

Можно проследить определенную закономерность между уровнем развития экономики в рассматриваемых странах, долей налоговых поступлений в бюджет и структурой налогов.

В следующей таблице приведены данные по доходам и расходам государственного бюджета к ВВП.

Таблица 7.

Сравнение параметров государственного бюджета с ВВП

в процентах

Казахстан

2002 г.

Кыргызстан

2002 г.

Узбекистан

2002 г.

Таджикистан

2000 г.

Доходы госбюджета к ВВП

21,9

19,2

28,6

13,9

Расходы госбюджета к ВВП

22,3

25,1

30,6

14,5

Дефицит госбюджета к ВВП

-0,3

-5,9

-2,0

-0,6

Источник: данные министерств финансов

2.2 Налоги и сборы

Налоговые системы стран Центральной Азии во многом схожи. Действующий механизм налогообложения предусматривает налог на прибыль предприятий (в Казахстане – корпоративный подоходный налог), подоходный налог с физических лиц, НДС, акцизы, налоги на недропользование, налоги на имущество, транспорт, земельный налог. Эти налоги являются атрибутами налоговых систем каждой страны. Налоговые кодексы во всех странах, кроме Казахстана, подразделяют налоги на общегосударственные и местные. Право введения местных налогов довольно ограниченно во всех странах.

В Казахстане с 1 января 2002 г. начал действовать новый Налоговый Кодекс, виды и ставки налогов, база налогообложения определены в нем. Проект Кодекса был опубликован в печати и широко обсуждался на всех уровнях в течение всего 2001 г., утвержден Налоговый Кодекс Парламентом страны.

В 11 главе Налогового Кодекса перечисляются виды налогов и других обязательных платежей в бюджет; ст. 60 определяет следующие налоги:

1. корпоративный подоходный налог;

2. индивидуальный подоходный налог;

3. налог на добавленную стоимость;

4. акцизы;

5. налоги и специальные платежи недропользователей;

6. социальный налог;

7. земельный налог;

8. налог на транспортные средства;

9. налог на имущество.

Также в Налоговом кодексе определены сборы (ст.61), платежи (62), государственная пошлина (ст.63) и таможенные платежи (ст. 64).

Местные органы власти в Казахстане не имеют самостоятельности в бюджетно-налоговой сфере, они не могут устанавливать ставки налогов или определять базу налогообложения. Исключением из этого правила является только земельный налог. Местные представительные органы на основании проектов (схем) зонирования земель, проводимого в соответствии с земельным законодательством РК имеют право понижать или повышать ставки земельного налога не более чем на 50 % от базовых ставок земельного налога, установленных Налоговым Кодексом (ст.338 Налогового Кодекса).

Маслихаты вправе принимать обязательные нормы, за нарушение которых установлена административная ответственность. Административный Кодекс к ним относит следующие: правила содержания и защиты зеленых насаждений (ст. 300); законодательства о ветеринарии (ст. 310); правила содержания кошек и собак (ст. 311); благоустройства территорий городов и населенных пунктов, а также разрушение объектов городской инфраструктуры (ст. 387); нарушение режима чрезвычайного положения (ст. 362); действия, провоцирующие нарушение правопорядка в условиях чрезвычайного положения (ст. 362).

Ответственность за сбор налогов несет Министерство финансов, в структуру которого входит Налоговый комитет, и его территориальные органы. Налоговые органы подчиняются по вертикали соответствующему вышестоящему органу налоговой службы и не относятся к местным исполнительным органам (ст. 15 Налогового Кодекса).

Распределение налогов между различными уровнями бюджетов производит казначейство в соответствии с утвержденными Парламентом и маслихатами нормативами.

Налоговая система Кыргызстана регулируется Налоговым кодексом, в соответствии с которым право введения новых видов налогов, сборов и установление их ставок относится к исключительной компетенции Жогорку Кенеша. Администрированием налогов занимается Налоговая служба, которая состоит из Государственной налоговой инспекции при Министерстве финансов и ее органов на местах.

Согласно Налоговому Кодексу существуют общегосударственные и местные налоги.

Общегосударственными являются налоги, ставки которых, объекты и субъекты налогообложения, а также методы сбора определяются Налоговым Кодексом и которые взимаются на всей ее территории, к ним относятся:

• налог на прибыль юридических лиц;

• акцизный налог на внутреннюю (местную) продукцию;

• подоходный налог с физических лиц.

Они могут поступать как в республиканский, так и в местные бюджеты. Распределение поступления общегосударственных налогов между республиканским и местными бюджетами устанавливается ежегодным законом о республиканском бюджете.

Согласно Налоговому Кодексу из существующих 16 видов местных налогов и сборов. представительные органы местного самоуправления правомочны самостоятельно решать какие налоги или сборы вводить на территории местного сообщества. Однако, их ставки утверждаются Жогорку Кенешем (Парламентом) Кыргызской Республики.

В Узбекистане действует единая налоговая система, которая регулируется Налоговым кодексом. Все налоги, действующие в республике разделены на общегосударственные и местные. К общегосударственным налогам относятся:

• налог на доходы (прибыль) юридических лиц;

• налог на доходы физических лиц;

• налог на добавленную стоимость;

• акцизный налог;

• налог за пользование недрами;

• экологический налог;

• налог за пользование водными ресурсами;

К категории местных в республике отнесены 9 налогов, в том числе:

• налог на имущество;

• земельный налог;

• налог на развитие инфраструктуры;

• налог на рекламу,

• налог на перепродажу автотранспортных средств;

• налог с физических лиц на потребление бензина, дизельного топлива и сжиженного газа для транспортных средств;

• сбор за право торговли, включая лицензионные сборы на право торговли отдельными видами товаров;

• сбор за регистрацию юридических лиц, а так же физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью;

• сбор за парковку автотранспорта.

С целью учета всех налоговых поступлений в республике осуществляется централизованный сбор и поступление всех налогов в республиканский бюджет, а затем осуществляется их распределение по различным бюджетным уровням.

Ставки, налогооблагаемая база, льготы по общегосударственным и двум местным налогам (налог на имущество и земельный налог) утверждаются Олий Мажлисом. По остальным местным налогам Олий Мажлис утверждает их предельные ставки.

Для предприятий торговли и общественного питания, субъектов малого предпринимательства, сельскохозяйственных товаропроизводителей существует особый порядок налогообложения, предполагающий уплату одного налога взамен совокупности всех действующих налогов и сборов. Первая группа уплачивает налог с валового дохода, вторая группа - единый налог с валовой выручки, а третья группа уплачивает единый земельный налог.

Таджикистан

Налоговая система регулируется Налоговым Кодексом, согласно которому налоги состоят из общегосударственных и местных налогов. Общегосударственными налогами являются подоходный налог с физических лиц; налог на прибыль юридических лиц; земельный налог; налог на недропользователей; на имущество предприятий; с владельцев транспортных средств; с пользователей автомобильных дорог; налог, уплачиваемый субъектами малого предпринимательства по упрощенной системе; с продаж (хлопка-волокна и алюминия); налог на добавленную стоимость; акцизы; таможенные пошлины.

Из этих налогов полностью в республиканский бюджет поступают акцизы и налог на добавленную стоимость, собираемые таможенными органами, налог с пользователей автомобильных дорог, таможенные пошлины, налог с продаж. Другие налоги – это регулирующие доходы, которые в виде процентных отчислений направляются также и в местные бюджеты.

Налоговый Кодекс также определяет местные налоги, изымаемые местными Хукуматами с физических и юридических лиц на своей территории.

К ним относятся:

• налог с розничных продаж;

• налог на недвижимое имущество физических лиц;

• налог для содержания общественного пассажирского транспорта.

Все платежи по перечисленным налогам поступают в соответствующие местные бюджеты.

Конституционным Законом Республики Таджикистан «О государственной власти на местах» Маджлисам народных депутатов предоставлено право устанавливать местные налоги, определять порядок уплаты и взимания налогов, исключать отдельные категории из состава налогоплательщиков, элементов из базы налогообложения, применять к ним пониженные ставки местных налогов.

Маджлисы народных депутатов устанавливают, также, размеры местных сборов, таких как:

• поступления от штрафов и санкций;

• сборы за регистрацию предпринимательской деятельности;

• сборы, взимаемые автомобильными инспекциями;

• поступления от реализации государственного имущества;

• проведение аукционов, местных лотерей и займов.

2.3 Распределение налогов между уровнями бюджетной системы

Во всех странах собственных доходов местных бюджетов недостаточно для финансирования расходов, которые они несут, поэтому наряду с налогами, закрепленными за местными бюджетами, используется и перераспределение налогов между уровнями бюджетной системы.

Существующая система разграничения доходов между уровнями бюджетной системы недостаточно стабильна. Возможность ежегодного изменения нормативов отчислений от регулирующих налогов не стимулирует местные власти развивать экономическую и налоговую базу территорий. Поэтому проблема распределения общегосударственных налогов между уровнями бюджетной системы представляет существенный интерес для всех стран, с точки зрения критериев определения нормативов и укрепления финансовой базы местных бюджетов. Сравнение распределения налогов между уровнями бюджетной системы во всех рассматриваемых странах приведено в таблице 2 Приложения.

В Казахстане распределение налогов между уровнями бюджетной системы осуществляется в законе «О бюджетной системе».

В республиканский бюджет поступают следующие налоги:

• корпоративный подоходный налог с юридических лиц;

• налог на добавленную стоимость на произведенные товары, выполненные работы и оказанные услуги на территории РК, кроме НДС по г. Астане, а также НДС на импортируемые на территорию РК товары;

• НДС на произведенные товары, выполненные работы и оказанные услуги лицами, зарегистрированными в качестве плательщиков на территории г. Астаны – 50 %;

• акцизы на импортируемые товары,

• акцизы на сырую нефть, включая газовый конденсат,

• налог на сверхприбыль;

• таможенные пошлины на ввозимые и вывозимые товары;

• роялти;

• доля Республики Казахстан по разделу продукции по заключенным контрактам в части, поступающей в республиканский бюджет;

• бонусы;

• и прочие сборы и платежи.

В местные бюджеты поступают следующие виды налогов:

• налог на добавленную стоимость на территории г. Астана – 50 %;

• акцизы на все виды спирта и алкогольную продукцию;

• акциз на табачные изделия, прочие изделия содержащие табак;

• акциз на икру осетровой и лососевой рыбы;

• акциз на бензин (за исключением авиационного);

• акциз на дизельное топливо;

• акциз на огнестрельное и газовое оружие (кроме приобретаемого для нужд органов государственной власти)

• акциз на организацию и проведение лотерей;

• индивидуальный подоходный налог;

• социальный налог,

• налог на имущество юридических и физических лиц;

• земельный налог;

• налог на транспортные средства;

• доля Республики Казахстан по разделу продукции по заключенным контрактам в части, поступающей в местный бюджет;

• и прочие сборы и платежи.

До 2002 г. корпоративный подоходный налог и акцизы на спиртную продукцию делились между уровнями бюджетной системы в соотношении 50 на 50, сейчас корпоративный подоходный налог полностью поступает в республиканский бюджет, акцизы на спиртную продукцию – в местный бюджет.

В Кыргызстане налоги и сборы, поступающие в республиканский бюджет:

• налог на добавленную стоимость;

• акцизный налог на импортную продукцию;

• налог за пользование автомобильными дорогами, взимаемый с юридических лиц;

• импортные и экспортные таможенные пошлины;

• другие виды пошлин и отчислений;

Налоги и сборы, поступающие в местный бюджет:

• земельный налог;

• арендная плата за землю;

• местные налоги и сборы в соответствии с разделом VIII «Местные налоги и сборы» Налогового кодекса Кыргызской Республики;

• другие сборы, платежи.

Часть земельного налога, налога за оказание платных услуг населению и с розничных продаж может централизоваться в местных бюджетах вышестоящего уровня. Кроме того, местные кенеши вышестоящего территориального уровня вправе устанавливать нормативы отчислений для нижестоящих кенешей по другим налогам и доходам, полностью зачисляемым в их бюджеты.

Законодательно закреплено, что единые для всех областей и г. Бишкек размеры отчислений от общегосударственных налогов утверждаются в ежегодном законе о республиканском бюджете, а для регионов нижестоящего территориального уровня – кенешами вышестоящего территориального уровня и не подлежат изменению в течение трех лет.

В местные бюджеты всех уровней производятся отчисления по единым для всех видов общегосударственных налогов и других доходов нормативам, а также от сумм, поступивших от штрафов, пени и других санкций, налагаемых налоговыми органами по данным видам налогов и других доходов.

В Узбекистане часть общегосударственных налогов (налог на прибыль юридических лиц, налог на доходы физических лиц, налог на добавленную стоимость и акцизы на некоторые виды продукции) отчисляются в местные бюджеты по нормативам, которые ежегодно определяются Министерством финансов и утверждаются вместе с другими параметрами бюджета Олий Мажлисом.

При разработке нормативов учитываются доходы и расходы областных бюджетов. Учитывая, что 8 областей из 12 являются дотационными, т.е. их доходы не покрывают расходы, нормативы отчислений от общегосударственных налогов в них установлены на уровне 100%. По другим областям нормативы установлены на более низком уровне.

В бюджеты районов и городов общегосударственные налоги распределяются в зависимости от объема их расходов, что определяется ежегодно в процессе согласования между областными финансовыми органами и районными.

Законодательством предусмотрено, что в местные бюджеты полностью зачисляются следующие налоги:

• налог за пользование водными ресурсами;

• экологический налог и платежи за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в природную среду;

• единый налог для малых предприятий;

• налог на доходы физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица;

• фиксированный налог на доходы юридических и физических лиц от осуществления отдельных видов деятельности;

• акцизный налог на отдельные производимые в республике товары.

Основными местными налогами являются земельный налог и налог на имущество с юридических и физических лиц, которые обеспечивают существенные поступления в местные бюджеты. Они вводятся законодательными актами Республики Узбекистан и взимаются на всей территории республики. Размеры ставок этих налогов устанавливаются Кабинетом Министров. Остальные местные налоги вводятся органами государственной власти Республики Каракалпакстан, областей и г. Ташкента. Предельные размеры ставок этих местных налогов и сборов устанавливаются Кабинетом Министров. Местные органы государственной власти могут сами устанавливать ставку этих налогов и сборов на соответствующих территориях, но не выше предела, установленного Кабинетом Министров. Введение новых местных налогов и сборов требует обязательного согласования с Кабинетом Министров.

В республиканский бюджет Таджикистана в 2000 г. были зачислены следующие налоги:

• налог с продаж – 100 процентов;

• таможенные пошлины - 100 процентов;

• земельный налог – 15 процентов;

• налог на добавленную стоимость, собираемый таможенными органами – 100 процентов;

• акцизы, собираемые таможенными органами – 100 процентов;

• налог с пользователей автомобильных дорог – 100 процентов.

Налоговый Кодекс Республики Таджикистан определяет местные налоги, изымаемые местными Хукуматами с физических и юридических лиц на своей территории. К ним относятся: налог с розничных продаж, на недвижимое имущество физических лиц, на содержание общественного пассажирского транспорта. Все платежи по перечисленным налогам поступают в соответствующие местные бюджеты.

Объем налоговой базы по местным налогам столь незначителен, что в доходную часть местных бюджетов зачисляются также общегосударственные налоги частично или полностью.

3. Местный бюджет

3.1 Структура местных бюджетов

Под местными бюджетами в Казахстане понимаются областные и районные бюджеты, которые служат для осуществления функций, возложенных на местные исполнительные органы Конституцией, законами и актами Президента и Правительства Республики Казахстан.

Рассмотрим структуру доходов местных бюджетов (таблица 8).

В структуре поступлений местных бюджетов преобладают налоговые поступления, которые увеличились с 64,6 процентов в 1998 г. до 83,5 процентов в 2001 г.

В структуре налоговых поступлений значительна доля социального налога, который введен с 1999 г., в 2001 г. его доля составила почти треть налоговых поступлений. Следующей важной долей налоговых поступлений местных бюджетов является подоходный налог с физических лиц, уровень которой за последние годы стабилен и даже демонстрирует рост в 2001 г.

Доля подоходного налога с юридических лиц выросла с 13,5 процентов в 1998 г. до 26,3 процентов в 2000 г. В 2001 г. за счет создания Национального фонда Республики Казахстан доля его снизилась до 20,3 процентов в 2001 г., начиная с 2002 г. этот налог поступает полностью в республиканский бюджет.

Таблица 8

Структура местных бюджетов в Казахстане

в % к итогу

1998

1999

2000

2001

Поступления

100,0

100,0

100,0

100,0

Доходы - всего

73,3

85,2

86,1

87,6

Налоговые поступления

из них:

64,6

80,2

82,9

83,5

подоходный налог с юридических лиц

13,5

12,6

26,3

20,3

подоходный налог с физических лиц

16,4

16,0

16,0

17,8

социальный налог

0,0

31,4

25,3

32,2

налоги на собственность

14,7

10,9

8,3

8,6

НДС

7,6

3,8

3,8

2,4

акцизы

7,8

1,8

1,3

1,1

поступления за использование природных ресурсов

0,9

0,2

0,3

0,2

Сборы за ведение предпринимательской деятельности

2,9

1,8

1,3

1,0

Налоги на международную торговлю и внешние операции

0,2

0,1

0,1

0,0

Неналоговые поступления

8,7

5,0

3,2

3,4

Доходы от предпринимательской деятельности и собственности

3,3

1,8

1,0

1,0

Административные сборы и платежи, доходы

2,1

1,7

1,5

1,3

Поступления по штрафам и санкциям

1,5

1,0

0,6

0,5

Доходы от операций с капиталом

0,1

0,0

0,0

0,7

Полученные официальные трансферты

26,4

14,7

13,8

12,4

Расходы

100,0

100,0

100,0

100,0

Операционные расходы

Н/Д

90,0

87,5

99,4

Капитальные расходы

Н/Д

10,0

12,5

10,6

Источник: Министерство финансов

Налог на добавленную стоимость отражает поступления только г. Астане, так как по закону НДС полностью поступает в республиканский бюджет. Только в г. Астане он делится между республиканским и бюджетом г. Астаны в соотношении 50 на 50.

В структуре расходов местных бюджетов преобладают текущие расходы, в основном на образование, здравоохранение и социальное обеспечение. В среднем по Казахстану местные бюджеты направляли на финансирование образования, здравоохранения, социального обеспечения и культуры в 1999 г. - почти 70 %, в 2000 г. - почти 60 % всех расходов.

В Кыргызстане местными бюджетами являются бюджеты областей, г. Бишкек, районов, городов, районов в городах, аилов и поселков, государственную власть, в которых осуществляют местные кенеши соответствующих территориальных уровней и айыл окмоту.

Бюджет области состоит из областного бюджета, бюджетов районов и городов областного значения. Бюджет города состоит из городского бюджета, а имеющего районы и поселки - из бюджетов городских районов и поселков.

Бюджет района состоит из районного бюджета, бюджетов городов районного значения, аильных и поселковых бюджетов.

Таблица 9

Структура местных бюджетов в Кыргызстане

в процентах

1998 г.

1999 г.

2000 г.

Доходы

100

100

100

Налоговые поступления и сборы

37,0

38,4

40,1

Неналоговые поступления

8,3

9,9

10,2

Гранты

52,2

49,1

34,9

Расходы

100

100

100

Операционные расходы

96,5

97,0

94,9

Капитальные расходы

3,5

3,0

5,1

В структуре доходов местных бюджетов удельный вес грантов последовательно сокращался, в то время как поступления от налогов и неналоговых платежей увеличивались. Это объясняется политикой Правительства, направленной на постепенное сокращение выделяемых грантов местным бюджетам. Местные органы власти требуют, чтобы гранты выделялись только тем субъектам, которые в этом нуждаются.

В структуре расходов местных бюджетов преобладают текущие расходы.

В Узбекистане местными являются бюджеты районов и городов республиканского (Каракалпакстан) подчинения, областей, районов и городов областного подчинения, районов, входящих в состав города, и городов районного подчинения.

Таблица 10

Структура местных (областных) бюджетов в Узбекистане

в процентах

1998 г.

1999 г.

2000 г.

Доходы

100

100

100

-Поступления от общегосударственных налогов

86,2

86,2

75,0

- Местные налоги и сборы

5,1

4,6

7,5

- Субвенции, дотации

8,7

9,2

17,5

Расходы

100

100

100

-Операционные расходы

79,2

80,4

71,5

-Капитальные расходы

20,8

19,6

28,5

Составной частью бюджетной системы Таджикистана являются местные бюджеты. Маджлисы народных депутатов Горно-Бадахшанской автономной области, области, города, района утверждают соответствующие местные бюджеты и отчеты об их исполнении.

Доходы местных бюджетов формируются за счет закрепленных законодательством источников и отчислений от государственных налогов и доходов. Отчисления в местные бюджеты производятся в соответствии с законами о бюджетной системе, о налогообложении и другими законами.

Только одна область является донором в республиканском бюджете, а остальные 4 региона получают субвенции, удельный вес которых изменяется от 9 до 81 процентов относительно всех доходов области/ региона.

Субвенции и трансферты, получаемые областными бюджетами, распределяются далее по бюджетам районов и Джамоатов. Центральные органы управления передали часть полномочий местным органам управления по сбору налогов и неналоговых взносов с целью повышения их заинтересованности в максимальном сборе налогов с учетом местных условий.

Таблица 11.

Структура местных бюджетов в Таджикистане

в процентах

1998 г.

1999 г.

2000 г.

1.

Доходы от налогов

54,7

61,2

67,8

1.1

Налог на добавленную стоимость

12,5

15,4

17,3

1.2

Акцизы

0,7

0,6

0,8

1.3

Налоги на доход, прибыль и прирост капитала

28,5

27,2

28,6

1.4

Налоги на имущество

11,2

13,5

15,4

1.5

Госпошлина

1,7

1,9

2,1

1.6

Прочие налоги

0,1

2,6

3,6

2.

Неналоговые доходы и сборы

7,2

7,6

7,3

3.

Дорожный фонд

-

4,5

-

4.

Остатки бюджетных средств

2,2

1,8

1,6

5.

Целевые средства

23,2

16,9

14,6

6.

Средства, полученные по взаиморасчетам

11,4

7,4

8,4

7.

Банковские ссуды

1,3

0,5

0,3

Всего доходов

100,0

100,0

100,0

Источник: Министерство финансов Республики Таджикистан.

В структуре доходов местных бюджетов заметным был рост налоговых доходов, доля которых повысилась с 54,7 процентов в 1998 г. до 67,8 процентов в 2000 г. В составе налоговых доходов возросло значение налога на добавленную стоимость и налога на имущество. За счет этих налогов в 2000 г. была обеспечена почти третья часть доходов местных бюджетов.

Несмотря на положение Налогового Кодекса о том, что местные Маджлиси народных депутатов имеют право устанавливать на своей территории местные налоги, практически они не влияют на налоговые ставки, виды налогов и налогооблагаемую базу.

Основная часть расходов местных бюджетов приходится на социально-культурную сферу. В 2000 г. расходы на социально-культурную сферу выросли до 59,2 процентов с 49,8 процентов в 1998 г.

3.2 Система грантов

Стандартной практикой во всех странах является выделение субвенций на покрытие дефицита местных бюджетов. Для каждого региона размер субвенции определяется в процессе согласования между местными органами власти и министерствами финансов. Эти согласования отнимают у обеих сторон много времени и побуждают местные органы власти занижать свои доходы и завышать «защищаемые» расходы. Кроме того, такой подход не достаточно обеспечивает учет региональных различий. Целесообразен переход к единой методике расчета трансфертов по формулам с учетом местного налогового потенциала и оценки расходных потребностей..

Действующая практика выделения субвенций не создает заинтересованности областей - доноров в максимальном росте своего налогового потенциала, и не стимулирует их получателей в увеличении собственных доходов и сборов.

Казахстан

Для бюджетного выравнивания с 1999 г. используется механизм бюджетных субвенций и изъятий: в тех областях, где поступления в бюджет превышают расходы, излишек изымается и передается в виде субвенций тем областям, у которых все предусмотренные законом поступления не покрывают их нужд.

Их нельзя рассматривать как гранты, в том понимании, как это принято за рубежом. Это не целевые гранты, они не требуют частичного софинансирования, процедура подачи заявок не предусматривается.

Как показывает анализ величина изъятий из местных бюджетов растет быстрее передаваемых субвенций. В результате, в 2001 г. было изъято 84155 млн. тенге, однако субвенций было передано на сумму 35504 млн. тенге. Такая система субвенций и изъятий вызывает недовольство, как у областей - доноров, так и областей - реципиентов, поэтому сам механизм субвенций и изъятий нуждается в пересмотре. Перевод корпоративного налога полностью в республиканский бюджет увеличил в 2002 г. количество областей, получающих субвенции с 6 до 9.

Таблица 12.

Размеры субвенций (+) и изъятий (-) в 1999-2001 гг.

(млн. тенге)

Наименование области

1999 г.

2000 г.

2001 г.*

субвенции

изъятия

субвенции

изъятия

субвенции

изъятия

Акмолинская

+3928

+4153

+4391

Актюбинская

-1646

-1830

-3626

Алматинская

+5891

+6055

+8298

Атырауская

-6766

-13227

-28790

Восточно– Казахстанская

+275

-1279

-2460

Жамбылская

+2286

+3158

+4866

Западно-Казахстанская

+335

+254

-887

Карагандинская

-3939

-5820

-9856

Кызылординская

+3169

+2403

+1262

Костанайская

-363

-377

+841

Мангистауская

-4844

-4262

-10629

Павлодарская

-3539

-1590

-2106

Северо-Казахстанская

+2971

+3192

+3732

Южно– Казахстанская

+5959

+7902

+12115

Г. Алматы

-16162

-21867

-25801

Г. Астана

Всего

24814

37259

27118

50251

35504

84155

Г. Астана (для инф)

5103

2200

4646

* без учета счетного периода

Начиная с 2002 г. предусмотрено выделение целевых грантов на строительство сельских школ, больниц и развитие других объектов инфраструктуры.

Кыргызстан

Методика распределения грантов между республиканским и местными бюджетами была введена в 1997 году. Законодательство устанавливает три вида грантов из республиканского бюджета в местные бюджеты: категориальные, выравнивающие и стимулирующие.

Категориальные гранты распределяются республиканским бюджетом на покрытие расходов, связанных с предоставлением услуг в секторах здравоохранения и образования на местном уровне, для того чтобы обеспечить их. предоставление на уровне не ниже стандартного в масштабе страны. Начиная с 1997 г. категориальные гранты были исчислены по каждой области в соответствие с формулами, учитывающими численность населения и коэффициент корректировки.

Помимо отчислений от общегосударственных налогов и других доходов вводится система выравнивающих грантов. Они предназначены для обеспечения горизонтального выравнивания доходов между бюджетами отдельных регионов республики и вводятся для поддержания стабильного экономического положения местных государственных администраций в вопросах финансирования услуг, имеющих важное значение для населения регионов. Как и категориальные гранты, выравнивающие гранты рассчитываются на основе формул и распределяются из общего фонда. Формулы учитывают взвешенный показатель жизненного уровня в регионах и доходную базу.

Стимулирующие гранты являются финансовыми субсидиями республиканского бюджета, выделяемыми в целях стимулирования увеличения доходов местных бюджетов, на практике не применяются.

Узбекистан

Наряду с налоговыми и неналоговыми поступлениями доходы местных бюджетов формируются за счет финансовой помощи из вышестоящего бюджета.

Бюджетные дотации и бюджетные субвенции из бюджета Республики Каракалпакстан, бюджетов областей и г.Ташкента в бюджеты районов и городов выделяются в пределах соответствующих принятых бюджетов.

Возникающий в бюджете Республики Каракалпакстан и местных бюджетах временный разрыв между доходами и расходами покрывается за счет оборотной кассовой наличности, бюджетных ссуд из вышестоящих бюджетов, остатков неиспользованных бюджетных средств.

В областях с низким экономическим потенциалом поступления от общегосударственных и местных налогов недостаточны для формирования доходной части местных бюджетов. Эти области получают дотации, удельный вес которых в структуре местных бюджетов составил соответственно 17,5% в 2000 г. и на 2002 г запланировано 20,2%. В настоящее время дотации получают 8 областей.

Таджикистан

Трансферты местным органам власти определяются ежегодно в Законе «О государственном бюджете» и предназначены «на выплату заработной платы и приравненных к ним расходов, капитальные вложения с учетом выполнения доходной части их бюджетов».

3.3 Политика в отношении заимствований местных органов

Во многих странах с переходной экономикой получила развитие практика заимствований на местном уровне, которые осуществляются из нескольких источников, включая бюджеты более высокого уровня, региональные или национальные финансовые институты, а также рынок частного капитала. При этом заимствование осуществляется в форме займов или выпуска облигаций.

Обзор практики заимствования показывает, что степень развития этого инструмента в каждой из стран существенно варьирует, что достаточно точно соответствует как степени развития других элементов реформы межбюджетных отношений, так и финансового рынка в этих странах.

В исследуемых нами странах Центральной Азии главным источником для заимствования остаются центральные бюджеты, поскольку финансовые рынки остаются недостаточно развитыми. Только в Казахстане местные исполнительные органы, осуществившие эмиссию ценных бумаг получили рейтинги от международных рейтинговых агентств.

В целом, предоставление местным бюджетам прав заимствования на внутреннем и внешнем рынках целесообразно при развитии финансового рынка, разработке и внедрении четких принципов и механизма правового регулирования, усиления бюджетной отчетности и контроля. Весьма важным при этом является достижение макроэкономической стабилизации. Без создания этих условий предоставление прав заимствования местным бюджетам будет иметь значительные дестабилизирующие последствия для бюджета.

Казахстан

Местный бюджет может быть дефицитным. Местные представительные и исполнительные органы несут ответственность за сбалансированность соответствующих местных бюджетов. Дефицит бюджета покрывается за счет заимствований. Министерством финансов по ходатайству акимов областей и городов Астаны и Алматы местным бюджетам могут выдаваться бюджетные кредиты из республиканского бюджета.

Местные исполнительные органы имеют также право заимствовать в соответствии с законодательством, регулирующим государственное заимствование:

• у юридических и физических лиц для финансирования региональных инвестиционных программ, согласованных с Правительством;

• у республиканского бюджета за счет специального резерва, предусмотренного в составе резерва Правительства на соответствующий финансовый год;

• у республиканского бюджета на финансирование инвестиционных программ, утвержденных в законе о республиканском бюджете на соответствующий финансовый год.

Специальный резерв для кредитования нижестоящих бюджетов и инвестиционные программы, предусмотренные в республиканском бюджете на соответствующий финансовый год, включаются в совокупный лимит заимствования местных исполнительных органов.

Заимствование местных исполнительных органов осуществляется в форме договоров (соглашений) займа или выпуска ценных бумаг местных исполнительных органов.

Порядок заключения договоров займа и выпуска государственных эмиссионных ценных бумаг местными исполнительными органами определяется Правительством.

В Законе "О государственном и гарантированным государством заимствовании и долге" определено, что лимит заимствования местного исполнительного органа, на соответствующий финансовый год не должен превышать 10 процентов доходов местного бюджета на этот год, лимит долга местного исполнительного органа не должен превышать 25 процентов доходов местного бюджета. Объем расходов на погашение обслуживание долга местного исполнительного органа не должен превышать 10 процентов доходов местного бюджета на соответствующий год.

В последние годы рынок муниципальных облигаций в Казахстане только начинает формироваться. При этом эмитентом выступают не муниципалитеты, а местные исполнительные органы областного уровня.

Отдельного закона “О местном заимствовании” в Казахстане нет, поэтому в каждом отдельном случае принимались постановления Правительства "Временный порядок выпуска облигаций местного исполнительного органа города Алматы", Астаны и т.д., которые определяли порядок выпуска, обращения и погашения облигаций.

Улучшение макроэкономической ситуации, последовательное снижение ставки рефинансирования Национального банка повлияло на снижение доходности и увеличение сроков заимствования.

Таблица 13.

Объем местных займов по отношению к ВВП в Казахстане

1999

2000

2001

Объем эмиссии ценных бумаг местных исполнительных органов, млн. $

7, 824

4,555

38,666

ВВП, млн. $

16854,4

18264,7

21873,5

Доля займов к ВВП, %

0,0005

0,0003

0,0018

Курс доллара

119,64

142,14

150,2

Тем не менее, в настоящее время доля капитальных инвестиций, осуществляемых за счет выпуска муниципальных займов в Казахстане очень незначительна, особенно это заметно в сравнении с объемом ВВП.

Основными держателями облигаций местных исполнительных органов в Казахстане являются банки и пенсионные фонды. Регионы Казахстана, выпустившие облигации, впервые получили кредитные рейтинги от ведущих агентств мира Fitch и Moody’s Investors Service в 2000 - 2001 гг.

Несмотря на определенный прогресс в Казахстане в развитии отдельными местными органами областного уровня выпуска облигаций, можно выделить несколько причин, из-за которых могут возникнуть серьезные системные проблемы с обслуживанием местных займов:

• займы обеспечивают привлечение средств на решение местных задач, которые являются актуальными в данный момент, в чем заинтересованы руководители регионов, находящиеся в этот момент у власти, тогда как погашение облигаций возможно придется осуществлять уже тем, кто придет после;

• на местном уровне отсутствует надежное бюджетное планирование и прогнозирование.

Нестабильность доходной части местных бюджетов является главным препятствием местному заимствованию. Правительство рассматривает возможность ужесточения правил привлечения займов местными властями.

Кыргызстан

В случае временной необходимости восстановления ресурсов денежных средств в течение бюджетного года местный орган власти может занять недостающие средства у Казначейства либо других кредиторов с разрешения Министерства финансов. Заем может быть осуществлен местными органами власти при совокупном соблюдении следующих условий:

• текущий долг местного органа власти не может составлять более 20 процентов общих доходов, которые местный орган власти планирует получить в текущем году;

• долг местного органа власти не может превышать сумму, которую местный орган власти в состоянии погасить в том году, в котором осуществлен заем;

• средства, полученные от размещения займа, не могут быть вложены в другие ценные бумаги.

Погашение займа должно быть обеспечено доходом, который местный орган власти получит в течение оставшейся части бюджетного года, с учетом существующего залога доходов в счет погашения займа.

Местные органы власти могут осуществлять займы в целях капиталовложений, а также рефинансирования существующего долга. Долговое обязательство органа местной власти представляет собой облигацию, погашаемую за счет любых фондов данного органа местной власти и зависящую исключительно от соглашения между данным местным органом власти и кредитором. Средства, полученные от размещения долговых обязательств, не могут быть вложены в другие ценные бумаги.

Все гарантии, выпущенные местными органами власти, рассматриваются как долговые обязательства, составляющие 20 процентов от суммы гарантированного погашения. В случае, если местный орган власти погашает каждую из гарантий в течение трех лет, предшествующих данному выпуску, выпущенные гарантии в полном объеме (100 процентов) включаются в счет суммы гарантированного погашения.

Общая сумма долговых обязательств местных органов власти фиксируется в реестре учета долговых обязательств местного органа власти, который ведет Министерство финансов, координируя ведение реестра с соответствующим местным органом власти.

Узбекистан

Местные власти имеют определенные ограничения в области заимствования. Бюджет Республики Каракалпакстан и местные бюджеты должны иметь сбалансированные доходы и расходы. Дефицит в местных бюджетах не допускается.

Как уже отмечалось наряду с другими ограничениями в соответствии с Законом «О бюджетной системе» при исполнении местных бюджетов не допускается осуществление заимствований, за исключением получения бюджетных ссуд из вышестоящих бюджетов.

Таджикистан

Местные органы власти имеют право заимствовать у Правительства для реализации местных инвестиционных программ, утверждаемых Правительством, или для кредитования нижестоящих бюджетов с целью покрытию кассового разрыва за счет резерва Правительства на соответствующий финансовый год.

Заимствование местных органов власти свыше лимита долга, определяемого законодательными актами на конец соответствующего финансового года и объема расходов на обслуживание долга местных Хукуматов не допускается.

Местные Хукуматы городов (за исключением городов районного значения) и районов (за исключением районов как административно-территориальных единиц города) могут осуществлять заимствования для покрытия кассового разрыва только из областного бюджета. Это возможно на период до 6 месяцев в пределах одного финансового года без внесения уточнений в местный бюджет.

В случае, если кредиты, выданные из республиканского бюджета местным органам власти на покрытие кассового разрыва своевременно не выплачиваются, Министерство финансов (Хукумат области) вправе прекратить расходные операции на счетах соответствующего местного бюджета для списания суммы невыплаченного долга в порядке, определяемом Министерством финансов.

Заимствования местных Хукуматов оформляются в форме кредитного контракта (соглашения) с вышестоящим исполнительным органом. Порядок заключения кредитных соглашений определяется законодательными актами Правительства.

4. Внебюджетные фонды

В Казахстане таких внебюджетных фондов, как Пенсионный, Занятости, Социального, Медицинского страхования нет, в 1998 г. они упразднены и начиная с 1 января 1999 г. их средства консолидированы в государственный бюджет.

Указом Президента от 23 августа 2000 г. создан Национальный Фонд Республики Казахстан для формирования накоплений государства (сберегательная функция), а также снижения зависимости республиканского и местных бюджетов от конъюнктуры мировых цен (стабилизационная функция).

Начиная с 2001 г. средства фонда используется для регулирования доходов бюджетов от сырьевых секторов экономики. Годовые объемы поступлений в республиканский и местные бюджеты от 12 организаций сырьевого сектора утверждаются Законом о республиканском бюджете.

Расходование средств Фонда осуществляется на компенсацию потерь республиканского и местных бюджетов с учетом фактических поступлений от организаций сырьевого сектора за текущий год.

Законом предусмотрено также расходование средств Фонда в виде целевых трансфертов, передаваемых из Фонда в республиканский и местный бюджеты, в пределах объемов, утвержденных в соответствующих бюджетах, и на цели, установленные Президентом РК.

В Кыргызской Республике cогласно статьи 30 Закона Кыргызской Республики «Об основных принципах бюджетного права» создание внебюджетных фондов министерств, государственных комитетов, административных ведомств, государственных комиссий и других центральных органов исполнительной власти, местных государственных администраций, органов местного самоуправления запрещается, за исключением Социального фонда при Правительстве Кыргызской Республики, а также внебюджетных фондов, образуемых за счет добровольных пожертвований и взносов. Однако, в статье 55 нового Закона Кыргызской Республики «О местном самоуправлении и местной государственной администрации» сказано, что органы местного самоуправления имеют право формировать внебюджетные фонды, и тем самым укреплять свои финансовые ресурсы. В данном случае налицо противоречие положений двух законов. В связи с этим, в разрабатываемом проекте Бюджетного Кодекса и Закона «О финансово-экономических основах местного самоуправления» были учтены замечания, как самих органов самоуправления, так и специалистов, и введены положения, регламентирующие право органов местного самоуправления формировать внебюджетные фонды.

В Узбекистане в составе Государственного бюджета консолидируются государственные целевые фонды: Внебюджетный Пенсионный фонд, Фонд содействия занятости, Республиканский дорожный фонд. Основными источниками поступлений во внебюджетный пенсионный фонд и фонд содействия занятости являются обязательные взносы и отчисления на социальное страхование.

Средства Пенсионного фонда используются в основном на выплату различных видов пенсий, а из Фонда содействия занятости выплачиваются пособия по безработице. Доходы Республиканского дорожного фонда складываются за счет отчислений, они используются на содержание и ремонт дорог.

Внебюджетные фонды могут быть республиканского и местного уровней. Фонды могут иметь разное назначение, например, фонды развития территорий, фонды природоохранных мероприятий и т.п.

Местные органы государственной власти могут создавать внебюджетные фонды. К ним относятся добровольные взносы и пожертвования граждан, организаций и предприятий всех форм собственности. Средства внебюджетного фонда находятся на специальных счетах, изъятию не подлежат и расходуются по решению соответствующего представительного органа власти или хокима.

В Таджикистане есть Фонд Социальной защиты населения.

5. Собственность местных органов управления

В Казахстане разделение общегосударственной собственности на республиканскую и местную (коммунальную) началось в апреле 1999 г. Правительством был утвержден перечень государственных пакетов акций и долей в хозяйственных товариществах, оставляемых в республиканской собственности и передаваемых в коммунальную собственность. К республиканской собственности отнесены государственные пакеты акций национальных компаний, «голубых фишек»и некоторых других обьектов, имеющих важное значение для развития экономики. В коммунальную собственность переданы обьекты социальной сферы (школы, детские сады, болъницы, библиотеки, театры, спортивные сооружения), вся инфраструктура, в том числе энерго-, газо-, тепло-, водоснабжающие организации, обеспечивающие жизнедеятельность региона.

Коммунальная собственность есть только у областных акимов и акимов городов Астана и Алматы. Они имеют право продавать ее и сдавать в аренду. Это должно происходить на конкурсной основе. Цена определяется в результате тендера.

В Кыргызстане начало процессу формирования коммунальной собственности в Кыргызстане положил Указ Президента КР “Об основах организации местного самоуправления в КР” от 22 сентября 1994 года, где в пункте 18 было введено специальное определение коммунальной собственности. Коммунальной собственностью местного самоуправления определено имущество, находящееся на праве собственности местного сообщества и объединений местных сообществ в соответствии с законодательством. В последующем право коммунальной собственности было отражено в Конституции КР в поправках 1996 г. и 1998 г., Земельном и Гражданском Кодексе, указах Президента КР и новом Законе КР «О местном самоуправлении и местной государственной администрации» от 12 января 2002 года.

Ведущая роль в обеспечении экономической самостоятельности МСУ должна принадлежать коммунальной собственности, представляющей собой имущество, находящееся в собственности местного сообщества и/или объединения местных сообществ, управление и распоряжение которым осуществляет орган местного самоуправления.

Начиная с 1994 г., в соответствии с постановлениями Правительства КР, осуществляется передача объектов государственной собственности социально-культурного, бытового и хозяйственного назначения в коммунальную собственность органам местного самоуправления. Всем городам и айыл окмоту было передано более 9 тыс. объектов на сумму свыше 5 млрд. сом. Кроме того, за местными органами законом закреплено право, без согласования с вышестоящими органами создавать предприятия коммунальной собственности, перепрофилировать их для удовлетворения потребностей территории. В перечень переданных объектов недвижимости на баланс местных сообществ вошла и земля. Тем самым земельные ресурсы стали основой экономической базы МСУ.

В соответствии со статьей 2 Закона “О коммунальной собственности в Кыргызской Республике”, принятого 15 марта 2002 г. органы местного самоуправления по своему усмотрению могут приобретать, владеть, пользоваться и распоряжаться собственностью, необходимой для осуществления функций местного самоуправления.

В коммунальной собственности может находиться следующее имущество:

• здания, оборудование и другое движимое имущество органов местного самоуправления и предприятий, находящихся в их ведении;

• объекты образования, здравоохранения, культуры, спорта и туризма;

• объекты жилищно-коммунального, ремонтно-строительного и транспортного хозяйства, оборудование и материалы, необходимые для обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

• сети и объекты инфраструктуры транспорта, энергетики, водоснабжения, канализационных сооружений и коммуникаций, обслуживающие соответствующую территорию и не принадлежащие предприятиям, находящимся в государственной и частной собственности;

• имущественные комплексы предприятий торговли, общественного питания и быта, а также сооружения и оборудование для их эксплуатации, содержания и обслуживания;

• неприватизированный жилищный и нежилой фонды, принадлежащие органам местного самоуправления;

• улицы, мосты и дороги местного значения;

• общественные парки и земли, выделенные под парки, и другие объекты благоустройства и зеленого хозяйства;

• леса и сельскохозяйственные угодья, озера, источники воды и месторождения полезных ископаемых местного значения, если они не отнесены к перечню государственных природных ресурсов;

• памятники истории и культуры местного значения;

• земельные участки, в том числе находящиеся под объектами коммунального имущества в предусмотренных соответствующими проектами границах, а также неосвоенные земли;

• объекты незавершенного строительства;

• иные объекты, необходимые для предоставления услуг населению.

В Узбекистане согласно 215-й статье Гражданского Кодекса РУз, в муниципальной собственности находится имущество местных органов государственной власти, муниципальный жилищный фонд и коммунальное хозяйство, предприятия и иные имущественные комплексы, учреждения народного образования, культуры и здравоохранения. В собственности области могут находиться имеющие местное значение объекты инженерной инфраструктуры, предприятия и организации, созданные или приобретенные за счет средств области, в том числе на долевых началах или переданные из других источников. В собственности района или города находятся имущество соответствующего Совета народных депутатов, средства бюджета, внебюджетных и целевых фондов.

Вопросы управления собственностью местных органов, а также объектами собственности вышестоящих органов власти, переданных в распоряжение местных властей, регламентируются Законом «О государственной власти на местах» и другими актами Республики Узбекистан. Объекты собственности области, города или района находятся в распоряжении соответствующих Советов народных депутатов и хокимов. Имущество, находящееся в республиканской или муниципальной собственности, может закрепляться за юридическими лицами на правах хозяйственного управления. Хоким города или района правомочен в установленном порядке и размерах выделять землю гражданам и предприятиям во владение и аренду, приостанавливать право этих субъектов на владение и пользование землей, а также может отобрать землю. Принятые решения утверждаются на соответствующем Совете народных депутатов.

Таким образом, муниципальная собственность законодательно признана. Полномочия местных властей в области управления муниципальной собственностью связаны с процессами формирования муниципальной собственности; с вопросами создания, приобретения, использования, аренды объектов муниципальной собственности. Перечень объектов муниципальной собственности конкретного территориального образования определяется особенностями социально-экономического развития территории, ее размерами и другими факторами.

Формирование муниципальной собственности тесно связано с процессом приватизации, на который, однако, местные органы власти (прежде всего городов районного подчинения) не оказывают существенного влияния. Право местных органов власти принимать свои местные программы приватизации не меняет существа дела, ибо перечень охваченных ими объектов невелик (это объекты, относящиеся к сфере «малой приватизации» - торговли, общественного питания, бытового обслуживания).

В Таджикистане, согласно Закону Республики Таджикистан «О собственности Республики Таджикистан», к местной собственности относятся собственность Маджлисов народных депутатов в областях, городах и районах (коммунальная собственность); собственность органов самоуправления; собственность Горно-Бадахшанской автономной области.

Это жилищный фонд и жилищно-коммунальное хозяйство местных Маджлисов народных депутатов, объекты инженерной инфраструктуры и другие объекты, имеющие областное, районное, городское значение, предприятия и объединения, учреждения народного образования, здравоохранения, социального обеспечения, науки и культуры, другие учреждения, созданные или приобретенные за счет средств местных бюджетов, в том числе на долевых началах, или переданные безвозмездно местному Маджлису народных депутатов от других источников, а также ценные бумаги и финансовые активы. Местным Маджлисам народных депутатов принадлежат все правомочия собственника на объекты, переданные ему в результате разграничения государственной собственности или приобретенные им в соответствии с законодательством. Они вправе передавать объекты, находящиеся в собственности местных органов власти во временное или постоянное владение и пользование в порядке и переделах, предусмотренных законодательством.

Собственность органов самоуправления (Джамоатов) состоит из объектов общественного, социально-бытового и иного назначения, построенные или приобретенные органами самоуправления. Она также включает в себя переданные им в установленном законом порядке транспортные средства, хозяйственный инвентарь и другое имущество.

Собственность Джамоатов изъятию не подлежит. Они также имеют полное право сдавать объекты своей собственности в аренду или использовать их самостоятельно. Контроль над использованием как денежных, так и материальных средств осуществляется Джамоатом.

Заключение

Анализ бюджетных систем Казахстана, Кыргызстана, Узбекистана и Таджикистана показывает, что за десять лет реформ в этих странах в той или иной степени достигнуты определенные успехи. Так, на первом этапе были:

1. Созданы законодательные основы функционирования бюджетных систем и этот процесс продолжается.

2. Реализованы стандартные системы отчетности.

3. Определяются бюджетные лимиты по функциям или программам.

4. Начат процесс формализации межбюджетных отношений.

5. Созданы системы Казначейства.

6. Созданы бюджетные комиссии (в Казахстане и Кыргызстане).

7. Планируются программы государственных инвестиций.

Тем не менее, бюджетным системам практически всех анализируемых стран присущи такие проблемы, как:

• бюджетный дисбаланс (наличие не только дефицитов, но и профицитов бюджетов);

• относительная приоритетность расходов не определяется;

• неудовлетворительное исполнение, аудит и оценка результатов;

• неэффективное расходование средств государственного бюджета;

• различия в социальных расходах на душу населения между регионами страны;

Начиная с 2002 г. наступает новый этап реформирования бюджетных систем. Задачи второго этапа включают:

1. Определение приоритетных программ.

2. Составление бюджетов на несколько лет.

3. Оценку эффективности бюджетных расходов.

4. Повышение независимости и подотчетности.

5. Формирование прозрачной системы бюджетного выравнивания.

6. Повышение адресности социальных расходов.

Дальнейшее реформирование бюджетных систем во всех странах требует внимания к следующему кругу вопросов:

• разработке нормативов для расчета расходов местных бюджетов, что делает необходимым расчеты на одного учащегося, на одного больного, на одного нуждающегося и т.д.

• обеспечение большей самостоятельности местных бюджетов в аккумулировании доходов. В этой связи необходимо продумать систему стимулов для местных органов, которая практически во всех странах отсутствует.

• разработке прозрачных и понятных систем бюджетного выравнивания, с выделением предоставляемой финансовой помощи местным бюджетам на категориальные, выравнивающие, стимулирующие гранты.

• предоставлению большей самостоятельности во введении местных налогов местным органам управления.

Для разработки и внедрения новых схем трансфертов для всех стран можно объединить помощь и сотрудничество со стороны международных организаций, работающих в регионе.

Для реализации этих задач для всех стран актуальна демократизация общественной жизни, становление институтов гражданского общества, разработка механизмов вовлечения общественности к участию в бюджетном процессе, которые предполагают:

• формирование и анализ бюджетов с участием общественности;

• контроль за осуществлением государственных расходов;

• опрос населения о качестве государственных услуг;

• механизмы обратной связи с общественностью;

• мониторинг осуществления государственных расходов общими усилиями граждан;

• инициативы, направленные на раскрытие информации.

Особенно важным становится последний пункт, так как возможность анализа и исследования бюджетов непосредственно связана с возможностью доступа к информации и прозрачностью бюджетной политики.

Самым сложным при подготовке этого доклада было проводить сравнительное исследование отчетных данных по исполнению бюджетов, так как все страны находятся на различных уровнях обеспечения прозрачности бюджета.

По Казахстану и Кыргызстану все данные по республиканскому и местным (областным) бюджетам министерства финансов публикуют и размещают на своих вебсайтах. В Узбекистане и Таджикистане у министерств финансов пока нет собственных сайтов, на которых можно было бы ознакомиться с бюджетами этих стран.

Список использованных источников

1. Разработка новых правил игры в старых условиях. Органы местного самоуправления в Восточной Европе, на Кавказе и Средней Азии. Под редакцией И. Мунтяну и В. Попа, OSI/LGI, Будапешт, 2001

2. Доклады «Финансовая жизнеспособность местных органов управления», подготовленные в рамках проекта «Creating Change Networks for Local Governance», Инициатива WBI/LGI-OSI/UNDP для стран Центральной Азии.»:

• по Казахстану – М. Махмутовой

• по Кыргызстану – К. Дыйканбаевым, А. Орозобековым

• по Узбекистану – В. Аношкиной, Ш. Нуриевым

• по Таджикистану – М. Джомамадовой, М. Илоловым, Д. Муродовым

Приложение

Таблица 1

Некоторые параметры, характеризующие страны Центральной Азии в 2000 г.

Казахстан

Кыргызстан

Узбекистан

Таджикистан

Площадь, млн. кв. км

2,7

0,2

0,5

0,1

Население, млн.

14,9

4,9

24,7

6,3

ВВП на душу населения, долларов

1190

270

610

170

Государственный долг к ВВП, в %

34

131

59*

93

Источник: J. Linn Central Asia: Ten Years of Transition, World Bank, 2002

*согласно официальному обменному курсу

Таблица 2

Основные законодательные акты, регулирующие бюджетный процесс

Казахстан

Кыргызстан

Узбекистан

Таджикистан

1. Конституция РК 30.08.1995

2. Закон «О местном государственном управлении в РК» 23.01.2001

3. Закон «О бюджетной системе РК» 1.04.1999 с изменениями и дополнениями

Закон «О республиканском бюджете» принимаемый ежегодно

4. Налоговый кодекс

5. Таможенный кодекс

6. Закон "О государственном и гарантированным государством заимствовании и долге", 1999

7. Закон «О контроле за исполнением республиканского и местных бюджетов». 29.01. 2002

8. Указ Президента РК «О Национальном Фонде Республики Казахстан» от 23.08.2000

9. Постановление Правительства Республики Казахстан от 10.09. 2001 «Правила разработки проектов республиканского и местных бюджетов».

1.Конституция КР 1993 г.

2. Закон «О местном самоуправлении и местной государственной администрации в КР» 19.04.1991

3.Закон «Об основных принципах бюджетного права в КР» 11.06.1998

4. Закон «О республиканском бюджете» принимаемый ежегодно

5.Налоговый кодекс

6.Таможенный кодекс

1. Конституция РУз 8.12.1992

2.Закон «О государственной власти на местах» 2.09.1993

3.Закон «О бюджетной системе РУз», 2000 г.

4. Закон «О государственном бюджете», принимаемый ежегодно

5. Налоговый кодекс

6. Таможенный кодекс

1.Конституция РТ 6.1171994

2.Закон «О государственной власти на местах» 1.12.1994

3.Закон «Об органах самоуправления в поселке и селе» 1.12.1999

4.Закон «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса» 15.05.1997

5. Закон «О государственном бюджете», принимаемый ежегодно

6.Налоговый кодекс

Таблица 3.

Распределение налогов между уровнями бюджетной системы в 2002 г

Тип налога

Казахстан

Кыргызстан

Узбекистан

Таджикистан

НДС

Поступает в республиканский бюджет, за исключением г. Астаны

Поступает в республиканский бюджет

В 5 областях от 6 до 80 % остается в местных бюджетах, по остальным 9 полностью поступает в местный бюджет

100 процентов в местный бюджет, за исключением г. Душанбе – 50%, Согдийской о. – 30 % в областной бюджет и г. Турсунзаде 20 % в бюджет города.

Корпоративный подоходный налог

Поступает в республиканский бюджет, за исключением г. Астаны

35 % в местные бюджеты

в 10 регионах все 100 % идут в местный бюджет, в 4 регионах в местных бюджетах остается от 6 до 99 %,

100 процентов в местные бюджеты, за исключением Согдийской о. – 100% в областной бюджет и г. Турсунзаде 100 % в республиканский бюджет.

Индивидуальный подоходный налог

Поступает в местные бюджеты

35 % в местные бюджеты

в 10 регионах все 100 % идут в местный бюджет, в 4 регионах в местных бюджетах остается от 17 до 50 %,

100 процентов в местные бюджеты, за исключением Согдийской о. – 100% в областной бюджет и г. Турсунзаде 27 % в бюджет города.

Акцизы

Поступает в местные бюджеты

Акцизы на внутреннюю продукцию 35 % в местные бюджеты

Акцизы по ставкам от 25 до 50 % перераспределяются между республиканским и местными бюджетами

100 процентов в республиканский бюджет, за исключением г. Душанбе – 100% , Турсунзаде 100 % в бюджет города, Гиссарский район, Хатлонская область – 100% а респ. бюджет, Шахринауский район – 100 % в местный бюджет, Согдийская область – 50% в республиканский, 50 % в областной бюджет.

1^ Хоким возглавляет исполнительную власти в области, районе, городе.