: Правовое регулирование обращения с отходами

Содержание:

Стр. СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ...¦... 3
ГЛАВА I. ОБЩИЕ ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
БЕЗОПАСНОГО ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ... 15
§1. Понятие правового регулирования обращения
с отходами... 15
§2. Классификация отходов по экологическому
законодательству ... 32
§3. Международно-правовое регулирование
обращения с отходами ... 50
ГЛАВА II. ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ ОБРАЗОВАНИЯ, СБОРА,
ТРАНСПОРТИРОВКИ И УДАЛЕНИЯ... 65
§1. Правовые вопросы образования отходов... 65
§2. Правовое регулирование безопасного сбора
и транспортировки отходов... 83
§3. Правовое обеспечение безопасного удаления отходов... 99
ГЛАВА III. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ
ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОГО ОБРАЩЕНИЯ
С ОТХОДАМИ ... 136
§1. Контроль, учет и мониторинг в сфере
обращения с отходами... 136
§2. Ответственность за нарушение законодательства
об отходах... 148
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ... 158

Введение:

3 ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования обусловлена высоким уровнем загрязнения окружающей среды бытовыми и производственными отходами и состоянием правового регулирования в сфере обращения 'с отходами.
Развитие промышленности и сельского хозяйства приводит к образованию все большего количества отходов. Только города мира ежегодно выбрасывают в окружающую среду до 3 млрд.т твердых промышленных и бытовых отходов и более 500 кубических километров стоков. Исследования в США показали, что количество отходов, которые образуются ежедневно в типичном американском городе с населением в 1 млн., составляет 150 т сажи, зольной пыли и 2000 т твердых отходов.1 Первое место по количеству загрязняющих органических веществ занимают промышленные отходы, затем - городские и сельскохозяйственные. Так, общая масса отходов городского хозяйства в США составляет примерно 125 млн. т/год. Объем отходов, образующихся ежегодно в процессе производственной деятельности и социально-бытового обслуживания в Венгрии, составляет 115 млн. т. Основная их часть - почти 80 млн.т - возникает в сельском хозяйстве и пищевой промышленности.2 В России ежегодно образуется 5-7 млрд. т отходов производства и потребления.3 Кроме того, можно привести данные по образованию отходов в Оренбургской области. Ежегодный объем образования всех промышленных отходов на уровне
*Бертокс П., Радд Д. Стратегия защиты окружающей среды от загрязнения. - М.: Мир, 1980.- СП.
2Харчитаи Ш. Отходы, хозяйство и окружающая среда // ЭХО / Под ред. А.И.Козырева, А.М. Костина.- М.: Прогресс, 1990.-С.85. 3Романюк Г.Г., Маркод С.Г. О формировании системы экологической сертификации. - Оренбург: ОГУ, 1997.- С. 122.
4 47.5 млн. т. Твердые бытовые отходы образуются в объеме порядка
1.15 млн. т, в том числе в сельской местности - 0.9 млн. т. Сельскохозяйственные отходы образуются в объемах 3-3.5 млн. т.
Самой опасной группой отходов являются токсичные отходы. В настоящее время по статистическим данным в различных странах образуются токсичные промышленные отходы в следующих количествах: в ФРГ-5-10 млн. т/год, в Финляндии-0.4млн. т/год, во Франции- 2-17 млн. т/год, в Великобритании- 4-7 млн. т/год, в США- 51-57 млн. т/год1. В Оренбургской области за 1995 год по 104 областным предприятиям образовано токсичных отходов в объеме 5.2 млн. т. Стоит острая проблема переработки отходов очистных сооружений ЖКК города Оренбурга. Их накоплено на очистных сооружениях в виде сухого осадка около 10 млн. т, причем, большая их часть является токсичными, 3-4 классов опасности.
Невосполнимый ущерб флоре и фауне наносит химическое загрязнение почвы в результате несоблюдения и нарушения правил складирования и захоронения промышленных отходов. Так, в 70-х годах в США вредные химические радиоактивные, самовозгорающиеся и другие вещества размещались на территории 100 свалок в количестве 400 млн. т/год. В Оренбургской области 1410 объектов размещения отходов, из которых 567 свалок образовано без разрешения. В то время как необходимо помнить, что любое загрязнение может пагубно отразиться на состоянии поверхностных вод и на возможности эксплуатации подземных вод.
1 Пальгунов П.П., Сумароков М.В. Утилизация промышленных отходов. - М.: Стройиздат, 1990.-С.6.
5 Среди социальных последствий загрязнения окружающей
среды отходами центральное место занимает угроза здоровью человека. На проходившей в августе 1986г. в городе Варна международной конференции "Охрана окружающей среды и защита всеобщего мира" в одном из докладов приводились данные о том, что в конце 70-х годов около 10% детей в таких странах, как США, Франция, ФРГ, Япония, рождались с генетическими дефектами. При этом отмечалось, что если деградация окружающей среды будет продолжаться прежними темпами, то в ближайшее время эта цифра резко возрастет1. Так, изучение состояния недоношенных детей МСЧ ПО ''Оренбург Газпрома" с 1991 по 1995 годы показало, что ухудшение экологической обстановки в Оренбургской области приводит к увеличению частоты рождения детей с задержкой внутриутробного развития в группе детей массой тела при рождении 1500г. и ниже, их высокой неонатальной смертности и учащению пороков родителя. Кроме того, изучение влияния загрязнения окружающей среды на здоровье человека показало, что в экологически неблагоприятных районах увеличивается частота возникновения заболеваний органов кровообращения, бронхиальной астмы, кожных заболеваний, врожденных аномалий у детей, болевого синдрома и синдрома "усталости" и неврозоподобных состояний2.
Актуальность темы исследования также обусловлена большим количеством удаления отходов, представляющих ресурсную ценность. Так, в Законе об удалении твердых отходов США отмечено,
1 Бринчук М.М. Правовая охрана окружающей среды от загрязнения токсичными веществами. - М.: Наука, 1990.-С.12.
2 Жданова Л.Б., Лесцов Л.И. Освобождение организма от токсичных химических веществ. - Оренбург: ОГУ, 1997.- С.35.
6
что миллионы тонн материалов, которые могут быть утилизированы и использованы, захороняются бесполезно каждый год1. Эта же проблема стоит перед другими странами, в том числе и перед Россией. Так, только в горной промышленности из добываемого сырья лишь 2% превращается в полезную продукцию, а 98% возвращается природе в виде отходов. В то время как при любом гор-но-технологическом производстве отходов как таковых не бывает, если их рассматривать как сырье для смежных производств. Кроме того, и количество бытового мусора постоянно растет, а места для свалок становится все меньше. При этом только отходы упаковки, доля которых в общей массе бытовых отходов составляет по различным оценкам от 20% до 70%, бесполезно удаляются почти полностью. Тогда как упаковочные материалы могут стать многооборотными. Например, ряд дефицитных металлов (олово, свинец, ртуть, сурьма) можно вновь ввести в народнохозяйственный оборот за счет отечественных рециклинговых технологий. Даже для самой молодой группы материалов, для пластмасс, уже сегодня используется много разумных технологий утилизации.
В последние десятилетия в промышленно развитых государствах принято множество законов об отходах. Правовое регулирование в области обращения с отходами в Российской Федерации основывается в основном на подзаконных актах - постановлениях правительства, санитарных правилах. Однако множество проблем, возникающих в этой области в связи с пробелами в законодательстве, ставят перед законодателем задачу о разработке закона "Об отходах". Этот Закон должен определить правовые, оргаяиза-
1 Solid waste disposal act. Selected Environmental Law Statutes. 1994-1995. Educational Edition. St. Paul, minn., 1994.
7 ционные и экономические основы обращения с отходами - при их
образовании, сборе, транспортировке, обезвреживании, переработке и удалении.
Большое внимание в последнее время проблеме обращения с отходами уделяет мировое сообщество. Уже сейчас существует целый ряд специальных международных соглашений и конвенций. Основные из них - Конвенция по предотвращению загрязнения моря при сбросе отходов и других материалов (Лондон, 1972 г.)1, Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (Базель, 1989 г.)2. Договаривающиеся Стороны первой из указанных конвенций отметили, что морская среда загрязняется от многих источников, и что важно, чтобы были приняты все возможные меры для предотвращения загрязнения моря сбросами отходов, в частности, были разработаны изделия и технологические процессы, снижающие количество подлежащих удалению вредных отходов. Основные обязанности Договаривающихся Сторон Базельской конвенции: разработка мер для сведения к минимуму производства отходов; обеспечение наличия в ее пределах объектов по удалению отходов; обеспечение того, чтобы были сведены к минимуму транспортные перевозки отходов. Понятно, что для осуществления всех вышеуказанных задач каждая Договаривающаяся Сторона должна усовершенствовать национальное законодательство, для чего необходимо наладить деятельность по выявлению и устранению пробелов
1 Конвенция по предотвращению загрязнения моря при сбросе отходов и других материалов // Международное право в документах. - М., 1982.
2 О контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением. Базельская конвенция // Собрание законодательства. -1996.- №7.
8 в знаниях об отходах, а также по разработке более совершенных
правовых норм в области обращения с отходами. Кроме того, представляется целесообразным создать структуру специально уполномоченных органов в области обращения с отходами.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является изучение проблем, стоящих в области правового регулирования образования, сбора, транспортировки, использования и удаления отходов. В соответствии с этой целью диссертант ставит перед собой следующие задачи:
1) раскрыть содержание правоотношений, охватываемых понятием "обращение с отходами"; определить место правовых норм, регулирующих эти отношения в системе российского права;
2) дать классификацию отходов с целью совершенствования законодательства в сфере рационального, экологически безопасного обращения с отходами и установления более определенных мер ответственности за нарушение законодательства в исследуемой области;
3) выявить недостатки и пробелы в правовом регулировании отношений в области обращения с отходами и наметить пути его совершенствования, с целью рационального и экологически безопасного обращения с отходами.
4) определить основные направления деятельности органов государственного управления обращением с отходами и сформулировать предложения по совершенствованию государственной деятельности в этой области;
5) обобщить положительный зарубежный опыт правового регулирования обращения с отходами, провести сравнительный
9
анализ законодательства и дать рекомендации по его использованию в нормативных правовых актах Российской Федерации;
6) выработать рекомендации по совершенствованию норм международного правового регулирования в области обращения с отходами. '
Теоретическая и методологическая основа исследования. Ме-то- дологической основой исследования является учение о взаимодействии общества и природы, о правовом регулировании как важнейшем инструменте координирования общественной жизни, в том числе в области экологически безопасного обращения с отходами.
Из общенаучных методов использованы сравнительно-правовой, исторический и логический методы. Автор анализирует тексты правовых норм, сопоставляя их друг с другом, отыскивает связи между частным и общим.
Из частно-научных методов используется социологический метод, с помощью которого автор анализирует состояние правовой действительности в сфере обращения с отходами, предлагает рекомендации по совершенствованию правовой базы. Кроме данных методов, широко используются системный, статистический методы.
Теоретической основой исследования стали труды ученых-юристов по вопросам общей теории права, проблемам государственного управления, правового регулирования охраны окружающей среды: Г.С. Башмакова, А.И.Бобылева, М.М.Бринчука, С.А.Боголюбова, Б.А. Воронина, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик, И.А. Иконицкой, Б.Д. Клкжина, О.С. Колбасова, Н.И. Краснова, О.М. Козырь, О.И. Крассов, В.В. Круглова, И.Ф. Панкратова, Ф.М. Раянова, Ю.А. Тихомирова, Л.П. Фомина и др.
10
При разработке темы автор также использовал труды исследователей в области технических наук.
Предметом исследования являются законодательство об отходах и практика его применения, теория и практика правового регулирования отношений по экологически безопасному обращению с отходами. Исследованию подвергались также проблемы совершенствования государственного управления в области обращения с отходами.
Научная новизна диссертационного исследования. В работе сформулирована и обоснована теоретическая концепция совершенствования правового механизма в области образования, сбора, транспортировки, использования и удаления отходов, что имеет важное хозяйственное и социальное значение. Сформулировано понятие правового регулирования обращения с отходами, дана классификация отходов. Исследовано национальное и зарубежное законодательство об отходах. На основе сравнительно-правового исследования выявлено состояние Российского законодательства об отходах, определены тенденции его развития и выработаны рекомендации по его совершенствованию. Установлено место совокупности нормативных актов в области обращения с отходами в экологическом праве. Определены правовые меры по охране окружающей среды при образовании, сборе, транспортировке и удалении отходов. Кроме того, обоснована необходимость кодификации правовых норм, регулирующих правоотношения в области обращения с отходами посредством разработки и принятия Федерального закона "Об отходах".
Высказано предложение о создании специального государственного органа для управления в данной сфере - Государственного Ко-
11
митета Российской Федерации по отходам. Сформулированы предложения по определению его задач, функций и полномочий. Обосновывается необходимость разработки и установления экономических мер стимулирования эффективного обращения с отходами, в -частности, использования отходов. Проведен анализ правового регулирования и применения мер административной, уголовной и гражданско-правовой ответственности в данной области. На основании исследования международно-правовых норм предлагается совершенствование международного законодательства в области рационального обращения с отходами.
На защиту выносятся, с учетом изложенного выше следующие основные положения:
1. Теоретическое положение о том, что все отношения в области обращения с отходами должны находиться в сфере действия экологического права, а совокупность правовых норм, регулирующих данные отношения, составляет самостоятельный правовой институт экологического права.
2. Рекомендации, относящиеся к Федеральному закону "Об отходах". В частности, предложены требования к обращению с отходами, которые обеспечат экологическую безопасность различных видов деятельности, связанных с обращением отходов. Рекомендации к правовому регулированию таких видов деятельности, как сбор, транспортировка и удаление отходов. Кроме того, предложен целый ряд мер стимулирования рационального использования отходов и уменьшения их образования.
3. Вывод о необходимости разработки и принятия законов об отходах в субъектах Российской Федерации, в целях регулирования отношений в области обращения с отходами в пределах своих
12 полномочий. В них предлагается установить как дополнительные
организационно-экономические меры стимулирования экологически безопасной деятельности в области обращения с отходами, так и более жесткие требования к деятельности в данной сфере для уменьшения экологически вредного воздействия отходов.
4. Предложение о создании единой классификации отходов в законодательстве Российской Федерации с учетом зарубежного опыта на основе классификации Базельской конвенции о контроле за трансграничным перемещением опасных отходов и их удалением, что позволит более определенно устанавливать меры ответственности за нарушение законодательства в области обращения с отходами.
5. Положение о необходимости формирования системы специально уполномоченных государственных органов в области обращения с отходами во главе с Государственным Комитетом Российской Федерации по отходам. Сформулированы предложения по определению его задач, функций и полномочий. Такие органы необходимы и в субъектах Российской Федерации.
6. Рекомендации, относящиеся к совершенствованию административной ответственности за нарушение требований законодательства Российской Федерации при обращении с отходами. Автор предлагает повысить размеры административных штрафов за конкретные правонарушения в области обращения с отходами, утвердив их размеры в Законах об отходах субъектов Российской Федерации, конечно, на основании специальных соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
13 7. Рекомендации о совершенствовании правового механизма
реализации конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду и на достоверную информацию о ее состоянии путем разработки системы информационного обеспечения населения объективными, достоверными сведениями о влиянии отходов на состояние окружающей среды и здоровье населения. С этой целью необходимо создать на федеральном уровне банк данных об отходах, который должен включать полную информацию об отходах, местах их образования, использования, обезвреживания, переработки, размещения, степени их опасности для окружающей среды и здоровья населения. Кроме того, предлагается вести мониторинг мест образования, хранения, использования и удаления отходов в составе единой системы государственного мониторинга окружающей среды и здоровья людей.
8. Предложение о разработке и принятии Международной Конвенции по предотвращению удаления отходов, представляющих ресурсную ценность. Предлагаются положения, которые должны найти отражение в данной Конвенции.
9. Предложение о необходимости разработки государственной целевой программы, направленной на обеспечение экологической безопасности при обращении с отходами.
Практическая значимость результатов исследования. Выводы и предложения, содержащиеся в работе, могут быть использованы:
1) в правотворческой деятельности как федеральных органов государственной власти, так и государственных органов субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами;
2) при дальнейших теоретических разработках вопросов совершенствования законодательства об отходах;
14
3) в процессе совершенствования учебно-методического материала по предметам "Экологическое право" и "Международное право".
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации изложены автором в опубликованных научных работах и прошли апробацию на научных и научно-практических конференциях: а) научно-теоретической конференции (Московская государственная юридическая академия, г. Оренбург, 1996г.); б) Всероссийской научно-практической конференции (Оренбургский государственный университет, 1997г.); в) Российской научно-технической конференции (Оренбургский государственный университет, 1997г.).
Имеющийся в диссертации материал был использован в лекционных курсах по экологическому праву, международному праву, специальному курсу по правам человека для студентов юридического факультета в Оренбургском государственном университете.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, раскрывающих тему исследования, и списка использованной литературы.
15
ГЛАВА 1. ОБЩИЕ ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ БЕЗОПАСНОГО
ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ
§ 1. Понятие правового регулирования
обращения с отходами
Отходы возникают как в результате производственной деятельности, так и при потреблении. Вследствие этого отходы можно разделить на две группы — отходы производства и отходы потреб- ления. С экологической точки зрения отходами производства следует считать остатки сырья, материалов, образовавшихся при изготовлении продукции и полностью или частично утративших свои потребительские свойства, а также продукты физико-химической или механической переработки сырья, которые, не являясь целью производственного процесса, в дальнейшем могут быть использованы в народном хозяйстве как готовая продукция после соответствующей обработки или в качестве сырья при переработке.1 В правовом аспекте отходы производства определяются как материа- лы, вещества, изделия, образовавшиеся в процессе производства продукции, выполнении работ (услуг) и не являющиеся конечной целью производственного процесса.2 Отходами потребления с экологической точки зрения считаются различного рода изделия, комплектующие детали и материалы, которые по тем или иным причинам не пригодны для дальнейшего использования. С точки зрения права отходы потребления — это изделия, материалы, вещества, утратившие полностью или частично свои потребитель-
Шальгунов П.П., Сумароков М.В. Утилизация промышленных отходов.-М.: Стройиздат , 1990.
2Проект Федерального закона Государственной Думы от 18.02.97.-М., 1997.
16
с кие свойства в процессе общественного или личного потребления.
Представляется, что в правовом аспекте отходы можно определить как материалы, вещества, изделия, которые либо образовались в процессе производства, не являясь при этом конечной целью производственного процесса, либо утратили полностью или частично свои потребительские свойства в процессе общественного или личного потребления. Но, чтобы быть еще более объективным, данное определение необходимо сузить фразой — отходы — это материалы, вещества, изделия, которые по тем или иным причинам не пригодны для дальнейшего использования. Если мы определим отходы с этой точки зрения, то возможности для их правового регулирования значительно расширятся и нормы правового регулирования будут более точными и детализированными.
Итак, отходы — это материалы, вещества, изделия, образовавшиеся в процессе'производства, не являясь при этом конечной целью производственного процесса, либо утратившие полностью или частично свои потребительские свойства в процессе общественного или личного потребления и не пригодные по тем или иным причинам для дальнейшего использования.
Конечно, на данном этапе законодательство Российской Федерации, регламентируя вопросы правового регулирования обращения с отходами, исходит с точки зрения возможной их переработки и, в конечном итоге, использования. Но представляется, что отходы, которые могут быть пригодны для дальнейшего использования, действительно отходами являться не могут. Такие материалы, изделия, вещества можно назвать сырьем, но никак не отходами. Но на данном этапе, для того, чтобы охарактеризовать понятие правового регулирования обращения с отходами, считаю воз-
17
можным ссылаться на первое определение, т.е. включая возможность дальнейшего использования этих веществ, так как современное законодательство руководствуется именно этой точкой зрения.
Говоря- о правовых аспектах обращения с отходами, необходимо дать четкий перечень тех видов деятельности, которые включают в себя термин "обращение с отходами". Итак, обращение с отходами — это все виды деятельности, связанные с образованием, сбором, транспортировкой, обезвреживанием, использованием или размещением отходов. Чтобы раскрыть полностью данное определение, необходимо определить значение каждого вида деятельности, перечисленного выше.
Образование отходов - один из важнейших регулируемых правом стадий процесса экологически значимого обращения с отходами. Данная стадия имеет огромное значение для предупреждения образования отходов в больших количествах, что достигается путем разработки нормативов образования отходов, то есть предельного количества отходов конкретного вида, которое может образовываться при производстве единицы продукции. С установлением нормативов образования отходов тесно связана разработка лимитов размещения отходов. В целом, размещение отходов можно определить, как все операции по хранению и захоронению отходов. Следовательно лимит размещения отходов - это предельное количество отходов конкретного вида, разрешаемое для хранения, то есть для содержания отходов на объектах размещения отходов до их извлечения с целью ликвидации или использования, и захоронения, то есть изоляция отходов посредством экологически безопасного удаления отходов в море, в землю, закачивание отходов в недра, определенным способом в определенном месте на ус-

Тип работы: Магистерская работа / диплом

Год: 1997

Страниц: 158

Стоимость: 600 рублей

Управление отходами на муниципальном уровне: современные аспекты"

В.М. Николаев

Организация производственной деятельности предприятия, использующего в качестве сырья отходы производства и потребления, не может быть высокоэффективной без знания особенностей управления отходами на муниципальном уровне. В статье рассматриваются такие особенности, включая социальные, организационные и экономические аспекты. Учет данных особенностей позволит повысить эффективность организации производственной деятельности предприятий, занятых в сфере переработки отходов и использующих их в качестве вторичных ресурсов.