ФОРМИ ВЗАЄМОДІЇ ОРГАНІВ І ПОСАДОВИХ ОСІБ У СИСТЕМІ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Потреба у взаємодії органів місцевого самоврядування об’єктивно зумовлена тим, що кожен із них має свої завдання, структуру, функції, повноваження, застосовує різноманітні форми й методи для досягнення цілей, що стоять перед ним. Недосконалість норм, правил, процедур взаємодії знижує ефективність діяльності владних суб’єктів у цій системі, породжує компетенційні спори й інші конфлікти. Про ці особливості зазначає в діяльності цих органів Ю.М. Козлов, зауважуючи, що не було більш гострого, злободеннішого на кожному історичному етапі розвитку радянського суспільства й державності питання, ніж взаємозв’язок рад з підзвітними їм виконавчими органами, що постійно привертало до себе увагу як теоретиків, так і практиків [10, c. 5]. Не втратило своєї актуальності воно й сьогодні; більше того, з’являються нові проблеми, які потребують невідкладного вивчення й вирішення. Зокрема, вимагають удосконалення правового регулювання взаємовідносини (а) між представницькими органами місцевого самоврядування різних рівнів, (б) між радами та їх виконавчими органами, (в) між радами й сільськими, селищними, міськими головами, (г) між відділами, управліннями й іншими виконавчими органами місцевих рад.

Аналіз проблем взаємодії органів і посадових осіб місцевого самоврядування провадили Р. Агранофф, Т. Браун, В.Б. Дзюндзюк, В.В. Кравченко, Н.Р. Нижник, М.В. Пітцик, А. Ткачук, Ю. Шаров [Див: 4, 7, 9, 11, 12], однак, з огляду на різноманітність аспектів цього напрямку дослідження залишаються невирішеними значна частина питань, від яких значною мірою залежить подальший процес підвищення демократичності й дієвості суб’єктів цієї системи.

Метою даної роботи є узагальнення і критичний аналіз наукових поглядів на взаємодію органів і посадових осіб місцевого самоврядування, що дозволить формалізувати підходи до визначення їх функцій, сприятиме оптимізації процедур та організації структур у зазначеній системі.

Органи місцевого самоврядування в цілому є різними за своїм статусом (представницькі, виконавчі; галузеві, функціональні), але діють вони не хаотично, а системно, в порядку, зумовленому їх утворенням, взаємовідносинами, які в комплексі забезпечують досягнення загальних цілей [6, c. 160]. Важливу роль в організації належної взаємодії органів і посадових осіб відіграють місцеві ради, які приймають відповідні акти нормативного характеру: статут територіальної громади, регламент ради, положення про виконавчі органи місцевої ради, регламент виконавчих органів тощо.

Оптимальне функціонування системи виконавчих органів місцевих рад здійснюється в основному завдяки нормативному регулюванню відносин виконавчими комітетами. Наприклад, рішенням виконкому Бердянської міської ради від 1 квітня 2004 р., №207 затверджено Порядок документального оформлення етапів створення об’єкта підприємницької діяльності шляхом будівництва, реконструкції, переводу з житлового в нежитловий фонд, у якому визначається схема взаємодії між міським головою, його заступником, управліннями й виконкомом міської ради [8, c. 14].

Світовий досвід продемонстрував дві основні парадигми управління, що були реалізовані в практичній діяльності господарських, політико-адміністративних структур державної влади й органів місцевого самоврядування, – примус і вибір (адміністративно-командне й адміністративно-партисипативне управління) [5, c. 15]. Управління здійснюється, як правило, через системи (структури) двох видів – (а) ієрархічні (механістичні, бюрократичні), яким властива чітка ієрархія влади, формалізація функцій, правил і процедур, централізація прийняття рішень, максимально повне закріплення повноважень і відповідальності, і (б) органічні (неієрархічні, адаптивні, гнучкі), що характеризуються розмитістю ієрархії управління, гнучкістю структури влади, існуванням неформальних правил і процедур, незначною кількістю рівнів управління, високим рівнем децентралізації. Такі структури називаються «органічними» за аналогією з живими організмами, що безупинно пристосовуються до умов зовнішнього середовища.

Концепцію ієрархічних структур сформулював на початку ХХ ст. М. Вебер [Див: 2]. Він розробив низку загальних принципів, що відтворювали ідею жорсткого групування функцій, розподілу відповідальності, встановлення процедур координації й контролю, визначення зон дії повноважень. До них належать: а) спеціалізація функцій, поділ праці керівного, адміністративного й виробничого персоналу; б) ієрархічна побудова організації з метою забезпечення виконання команди, що йде з вершини управлінської піраміди; в) система безособових правил для посадових осіб, які займають закріплені за ними позиції; г) чітко визначена сфера компетенції й повноважень; д) використання формальних правил, процедур і письмових звітів навіть у випадку проведення усної дискусії.

Реалізація цих принципів у сучасних умовах відбувається за допомогою таких механізмів, як диференціювання, ієрархічність повноважень; централізація координації й контролю; адміністрування (раціоналізації й автоматизації процедур), бюрократизм (використання бюрократичних підходів і процедур). Перелічені принципи й характеристики не є універсальними, і як база бюрократичної моделі вони адаптуються до кожного конкретного рівня управління. Найпоширеніші в системі місцевого самоврядування – лінійні й лінійно-функціональні організаційні структури.

У лінійних структурах існують в основному два рівні – верхній (керівник) і нижній (виконавці). Основним принципом таких структур є принцип єдиноначальності, згідно з яким на чолі кожного управлінського підрозділу стоїть керівник, який виконує всі функції управління й координує дії підлеглих. Його рішення, передані зверху вниз, обов’язкові для виконання всіма підлеглими ланками. Подібна система виключає можливість прямого керівництва виконавцями, минаючи безпосереднього начальника. Окремі фахівці або функціональні відділи допомагають лінійному керівникові в збиранні й обробці інформації, аналізі адміністративної діяльності, підготовці управлінських рішень, контролі за їх виконанням, але не дають указівок та інструкцій керованому об’єкту. Це, зокрема, такі відділи: а) помічників керівників виконавчих органів місцевої ради; б) юридичний; в) бухгалтерського обліку та звітності. Виконавчі органи сільських, окремих селищних рад зазвичай будуються у вигляді лінійних структур. Основні переваги, характерні для лінійних структур – це (а) єдність і чіткість розпоряджень, (б) погодженість дій виконавців, (в) високий ступінь поділу праці, (г) оперативність у прийнятті рішень, (д) одержання виконавцями узгоджених між собою розпоряджень і завдань, забезпечених ресурсами, (е) особиста відповідальність і контроль керівника за кінцевими результатами діяльності свого підрозділу. Серед недоліків лінійних структур необхідно назвати (а) інформаційне перевантаження керівника (потік документів, контакти з підлеглими, з іншими організаціями), (б) високі вимоги до керівника (різнобічні знання й досвід в усіх функціях управління і сферах діяльності), (в) жорсткість структури, орієнтованої на вирішення в основному оперативних завдань, (г) обмеженість зростання структури.

Лінійно-функціональні структури. Будь-яка організація будується за принципом: функції первинні, структура вторинна. Іншими словами, для виконання відповідних функцій створюються окремі органи (структурні підрозділи), як-то: екологічне управління, контрольна інспекція, управління експертизи, аналізу, регуляторної політики, фінансове управління. Поряд з функціональними службами в ієрархії управління можуть існувати й лінійно-підпорядковані підрозділи: управління (відділи) освіти, культури, охорони здоров’я та ін. Для лінійно-функціональних структур характерні (а) висока компетентність фахівців, які відповідають за виконання конкретних функцій, (б) розширення можливостей лінійних керівників з оперативного управління в результаті їх звільнення від вирішення питань функціональної діяльності, (в) диференціація обов’язків службовців різних рівнів.

У процесі формування організаційної структури проблема поділу владних повноважень по горизонталі й вертикалі є найбільш складною і тому, як правило, залишається недостатньо формалізованою. Наприклад, згідно з ч. 3 ст. 52 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» сільська, селищна чи міська рада може прийняти рішення про розмежування повноважень між її виконавчим комітетом, відділами, управліннями, іншими виконавчими органами ради і сільським, селищним, міським головою в межах повноважень, наданих цим Законом виконавчим органам відповідних рад. Однак на практиці подібні рішення – велика рідкість.

Поєднання властивостей лінійних і лінійно-функціональних структур усуває недоліки кожної, але разом з тим може ускладнювати координацію й контроль, порушувати цілісність і створювати дублювання структурних ланок. Практика застосування бюрократичних моделей свідчить про недостатнє врахування проблем організаційної поведінки, проте сприйняті ними принципи в складних системах зменшують вплив суб’єктивних чинників і створюють підґрунтя для введення формальних правил. Чітке визначення структури, повноважень органів місцевого самоврядування, організаційних форм і методів їх роботи сприяє послабленню внутрішньої структурно-функціональної напруги й ліквідує причину конфліктів в організаціях, де центр прийняття рішень був невизначений, мали місце суперечності в діях. Але ця модель має й певні недоліки. Хоча ієрархічні системи є втіленням структурного звільнення від ірраціональності в організаційному середовищі, невміння брати до уваги індивідуальні або поведінкові аспекти діяльності службовців призводить до порушення функціонування й деформування налагоджених структур. Ці проблеми частково пояснюються особливостями людської поведінки й виникають в умовах, коли виконувані роботи позбавлені нововведення, творчого потенціалу, можливості розвити індивідуальні здібності й досягти персонального задоволення. Використання підходів організаційного проектування дає можливість зв’язати елементи: (а) організації (системи управління, прийняття рішень, інформаційну, структуру органів, організаційні цінності), (б) її діяльності (функції, управлінські послуги), і (в) зовнішнього середовища, які впливають на цю діяльність (споживачі послуг, суб’єкти зовнішнього контролю). Аналіз організацій, які створювалися без урахування зв’язку зазначених елементів, свідчить, що на їх формування найчастіше впливають такі чинники, як політична кон’юнктура, неформальні угоди, бюджетна політика та інші, що відбивають сьогоденні тенденції, не виступають частиною єдиної системи і можуть надалі не лише негативно впливати на ефективність організації, й створювати перешкоди на шляху її (ефективності) підвищення [4, c. 144]. Органічні (неієрархічні) організаційні структури. Поява нових напрямків діяльності органів місцевого самоврядування, розширення переліку управлінських послуг, необхідність реалізації складніших, комплексних програм і проектів викликали потребу у створенні гнучкіших, адаптивних організаційних структур. Серед основних їх типів, поширених у сфері бізнесу, найбільш відомі матричні, проектні (програмно-цільові), командні (групові, бригадні), мережні й віртуальні; окремі з них знайшли широке застосування і в системі місцевого самоврядування. Органічним структурам, на відміну від ієрархічних, властиві такі характерні риси, як (а) невисокий рівень бюрократичної регламентації управлінської діяльності, (б) можливість частої зміни обсягу посадових обов’язків службовців, (в) розмитість і невелика кількість рівнів управління, (г) децентралізація влади, (д) гнучкість структури й адаптація до мінливих зовнішніх умов, (е) широке використання потенціалу тимчасових структурних підрозділів та органів управління. Сутність матричної структури, полягає в інтеграції двох організаційних принципів управління – горизонтального й вертикального. Таке поєднання виникло в результаті спроби вирішення нових стратегічних завдань на підставі вже сформованих структур. Традиційні ієрархічні (лінійно-функціональні) структури завжди були зручними для реалізації основних адміністративних функцій, і їх послаблення сприймається їх керівництвом в основному негативно. У той же час інноваційні процеси, великомасштабні програми часто вимагають мобілізації значної частини ресурсів (матеріальних, фінансових, людських), що знаходяться в розпорядженні різних функціональних підрозділів різних рівнів ієрархії. Частково такі завдання вирішувалися шляхом удосконалення лінійно-функціональної структури, однак «криза бюрократизму», викликана заорганізованістю структури і протистоянням адміністративного апарату новим формам і методам управління, не дозволяє швидко вирішувати нові стратегічні завдання в умовах трансформацій. Спробою перебороти цю кризу була поява матричних структур, у яких при збереженні основних функціональних підрозділів створюються два ланцюги управління – вертикальний і горизонтальний, які оперують одночасно (рис. 1). По вертикалі відбувається управління окремими сферами діяльності, а по горизонталі організується управління окремими проектами.

Матрична структура нагадує ґратчасту, багатовимірну організацію, побудовану за принципом подвійного підпорядкування: з одного боку – безпосередньому керівникові функціональної служби, що надає персонал і технічну допомогу керівникові проекту, з іншого – керівникові проекту (цільової програми), що наділений необхідними повноваженнями для здійснення процесу управління відповідно до запланованих строків, ресурсів і якості. Приміром, для розробки й реалізації проекту призначається його керівник, якому підпорядковуються керівники лінійно-функціональних підрозділів, залучення яких необхідне для успішного виконання поставлених завдань.

Різновидом матричних є проектні та програмно-цільові структури. Їх особливість полягає в комплексному інтегруючому керівництві крупномасштабними проектами в умовах обмежених витрат і часу виконання. Після завершення проекту члени тимчасової команди займаються новим проектом, повертаються до виконання своїх функціональних обов’язків або припиняють роботу в даній організації.

У проектних (програмно-цільових) структурах може переважати тенденція централізації або координації. У централізованих структурах усі учасники проекту підпорядковані єдиному органу лінійного керівництва, наділеному значними повноваженнями. Фактично такий підрозділ може бути побудований за жорстким функціональним принципом. Координаційні структури спираються більше на горизонтальні зв’язки, що вже існують в організації. Основним завданням координаційних центрів є узгодження діяльності різних підрозділів у вирішенні комплексних завдань проекту, розподіл часових, людських, матеріальних і фінансових ресурсів, що вилучаються з основної діяльності організації. Проектна організація сприяє гнучкому розподілу ресурсів, ефективній координації робіт, підвищенню швидкості реалізації прийнятих рішень. Важливо враховувати, що поява паралельної структури розщеплює лінію формальної влади, розриваючи єдиний ланцюг команд. Накладення горизонтальних і вертикальних повноважень призводить до труднощів реалізації принципу єдиноначальності й до організаційних конфліктів. У випадку невдалого рішення або несвоєчасного виконання робіт відповідальність за це керівниками проекту перекладається на функціональних керівників і навпаки. Працівники змушені паралельно виконувати розпорядження і тимчасового, і постійного керівництва, розподіляти час і сили між різними проектами й функціональними обов’язками у відділах, між конкуруючими вимогами керівників. Проблеми, що виникають при встановленні пріоритетів завдань і розподілі часу роботи фахівців над проектами, можуть порушувати стабільність функціонування органу й ускладнювати досягнення довгострокових цілей. Незважаючи на зазначені недоліки, найбільш ефективне вирішення окремих проблем можливе, зокрема, шляхом впровадження проектних структур, завдяки їх істотним перевагам у мінливому середовищі, серед яких: а) значна активізація діяльності керівників і працівників управлінського апарату за рахунок формування проектних підрозділів, які активно взаємодіють з функціональними підрозділами, посилення взаємозв’язку між ними; б) розподіл функцій управління між керівниками, відповідальними за забезпечення високих кінцевих результатів, і керівниками, відповідальними за забезпечення найбільш повного використання наявних ресурсів. Командні (групові, модульні) структури. У сфері місцевого самоврядування таку команду часто називають робочою групою. Вона створюється для вирішення конкретного завдання (розробки проекту нормативного акта, пропозицій щодо шляхів вирішення питань місцевого значення). Принципи, на яких будуються робочі групи, протилежні основам бюрократичних управлінських структур серед них: а) автономна робота групи, що складається із службовців виконавчих органів місцевих рад, депутатів, фахівців; б) надання групі прав самостійного організовувати свою роботу, координувати свої дії з органами місцевого самоврядування й державної влади, залучати експертів, якщо це необхідно для вирішення конкретних проблем; в) заміна жорстких зв’язків бюрократичного типу, заснованих на нормативно визначених правилах і процедурах, на гнучкі зв’язки, що сприяють ефективному вирішенню конкретних питань. Відповідно до концепції командної форми роботи заохочуються взаємодопомога, взаємозамінність, особиста відповідальність, активне співробітництво у вирішенні проблем. Керівництво групою полягає у кваліфікованих консультаціях і спирається на досягнення консенсусу зазвичай з усіх питань. Істотно змінюються вимоги до кваліфікації членів групи: залежно від завдання, яке ставиться перед групою, перевага може надаватися фахівцям з універсальними або спеціальними знаннями й навичками. Поєднання колективної й індивідуальної відповідальності за якість роботи і її кінцевий результат різко знижує необхідність у постійному контролі ззовні. Запровадження на рівні місцевого самоврядування командних (модульних) форм взаємодії сприяє ширшому залученню населення до участі у вирішенні питань місцевого значення. Різновидом таких структур є консультативно-експертні ради, їх діяльність, на думку фахівців, сприяє підвищенню рівня публічності ухвалених рішень, урахуванню більш широкого спектру думок, з’ясуванню суспільних настроїв щодо конкретної проблематики, залученню професіоналів з різних сфер, добре обізнаних з існуючими проблемами й заінтересованих у їх розв’язанні, тобто у підвищенні рівня схвалених рішень [1, c. 32].

Мережні системи. Процеси децентралізації в царині публічної влади неможливі без зміни загальної системи і внутрішньої структури органів як державної влади, так і місцевого самоврядування. Головною тенденцією розвитку управлінських структур за сучасних умов є поетапний перехід від лінійно-функціональних до матричних структур управління, а від них – до мережних систем. Активне впровадження в публічну сферу принципів, форм і методів, які діють у підприємництві, зумовлює існування подібних систем і в місцевому самоврядуванні.

Мережна система створюється шляхом укладення довгострокових цільових угод між органами місцевого самоврядування різного рівня, які дозволяють у такий спосіб ефективніше вирішувати питання місцевого значення у відповідних адміністративно-територіальних одиницях. Особливо приваблива така система взаємовідносин для органів місцевого самоврядування сіл і невеликих селищ, що не мають відповідних матеріальних, фінансових, інформаційних та інтелектуальних ресурсів і прагнуть залучити їх із зовнішнього середовища. Саме такий підхід дозволяє комплексно розвивати економіку регіону, району, вирішувати питання в соціальній, культурній та інших сферах. Організаційна структура переважної більшості органів місцевого самоврядування побудована за традиційною лінійно-функціональною схемою з домінуванням централізованих вертикальних взаємодій. Це пояснюється в першу чергу наявністю в органів місцевого самоврядування досить значного обсягу делегованих повноважень, для контролю за реалізацією яких найбільше підходять саме ієрархічні системи. Зменшення ієрархічності останніх можливе лише після суттєвого скорочення обсягу повноважень державних органів виконавчої влади, які надаються законодавством органам місцевого самоврядування і децентралізації влади.

Політичні, економічні, технологічні, соціокультурні зміни в суспільстві завжди призводили до зміни стратегії структурних відносин. Сьогодні у зв’язку з активним розвитком місцевого самоврядування спостерігається поступовий перехід від найпростіших лінійних структур до найскладніших інтегрованих структурних форм. Особливо така тенденція характерна для систем місцевого самоврядування у великих містах.

Як зазначається в науковій правовій літературі, трансформаційні зміни в економіці України викликали зміни укладів суспільного розвитку, «перехід від індустріальної суспільної формації – до постіндустріальної або інформаційної» [3, c. 9]. За цих умов для ефективного вирішення питань місцевого значення недостатньо лише лінійно-функціональних структур. Для посилення адаптаційних можливостей органи місцевого самоврядування мають запроваджувати окремі механізми взаємовідносин, що мають діяти між суб’єктами органічних систем. Проведене дослідження дає підстави зробити висновок, що систему місцевого самоврядування ХХІ ст. можна визначити як взаємозалежну сукупність органів, що діють в інтересах територіальної громади й орієнтуються на споживача управлінських послуг. При збереженні загального керівництва ці органи будуть мати свою повноцінну систему управління (ієрархічну чи органічну – залежно від завдань, які стоять перед органом), можливість приймати самостійні рішення щодо питань взаємодії із зовнішнім середовищем та з іншими органами. Така організація забезпечить гнучкість і можливість швидкого реагування на зміни в суспільстві завдяки створенню нової системи комунікацій та інформації, коли більша частина останньої буде передаватися горизонтальними каналами зв’язку. Іншими словами, відбудеться поступовий відхід від монополії ієрархічних систем і перехід до оптимального поєднання їх з мережними. Процес визначення форм взаємодії суб’єктів системи місцевого самоврядування не може бути одноразовою дією, тому що постійний суспільний розвиток вимагає адаптації органів їх структурних підрозділів до нових умов, вимог, очікувань і запитів суб’єктів громадських відносин. Значне поширення вищеописаних змішаних структур у вигляді проектних груп, координаційних комісій, комітетів, робочих груп, що доповнюють основну ієрархічну структуру, пояснюється необхідністю ефективного вирішення широкого спектру завдань, які не можуть бути розв’язані лінійними структурами.

Таким чином, оптимальне поєднання різних форм взаємодії органів і посадових осіб місцевого самоврядування дає змогу: а) ліквідувати дублювання функцій у системі місцевого самоврядування, розпилювання сил органів, посадовців і коштів місцевого бюджету; б) отримувати найбільш повну й достовірну інформацію про всі процеси, які відбуваються на місцевому рівні; в) виявити недоліки і сформулювати відповідні пропозиції щодо їх усунення; г) підвищити результативність, ефективність і дієвість системи місцевого самоврядування в цілому й кожного її суб’єкта окремо.

Завданням подальших досліджень вважаємо створення системи аналізу і планування комплексних та організаційних змін, інструментарію визначення структурних, процесних, інформаційних і соціальних параметрів для проектування адекватних організаційних структур, які дозволять забезпечити ефективну й скоординовану взаємодію всіх органів і посадових осіб місцевого самоврядування при реалізації їх функцій і повноважень.

Список літератури

1. Бабаєв В.М. Проблеми підвищення ефективності управління сучасним містом // Актуал. пробл. держ. управління: Зб. наук. пр. – Х.: Вид-во ХарРІ УАДУ «Магістр», 2003. – №2 (16): У 2х ч. – Ч. 1. – С. 28–33.

2. Вебер М. Избранные произведения: Пер. с нем./ Сост. и общ. ред. Ю.Н. Давыдова. – М.: Прогресс, 1990. – 808 с.

3. Інноваційна стратегія українських реформ / Гальчинський А.С., Геєць В.М., Кінах А.К., Семиноженко В.П. – К.: Знання України, 2002. – 336 с.

4. Дзюндзюк В.Б. Ефективність діяльності публічних організацій. – Х.: Вид-во ХарРІ УАДУ «Магістр», 2003. – 236 с.

5. Молодцов О. Типи лідерства в контексті парадигм управління (або Що заважає реалізувати принципи командної роботи?) // Аспекти самоврядування. – 2003. – №3. – С. 15–17.

6. Муніципальне право України: Підручник / За ред. В.Ф. Погорілка, О.Ф. Фрицького. – К.: Юрінком Інтер, 2001. – 352 с.

7. Нижник Н.Р. Государственно-управленческие отношения в демократическом обществе. – К.: ИГП НАН Украины, 1995 – 207 с.

8. Порядок документального оформлення етапів створення об’єкта підприємницької діяльності шляхом будівництва, реконструкції, переводу з житлового в нежитловий фонд // Партнери. – 2004. – №65 (серп.–вер.). – С. 14.

9. Принципи Європейської хартії місцевого самоврядування. Навч. посібник / М. Пітцик, В. Кравченко та ін. – К., 2000. – 136 с.

10. Советы народных депутатов и органы государственного управления / Под ред. Г.В. Барабашева, Ю.М. Козлова. – М.: Изд-во МГУ, 1987. – С. 5.

11. Ткачук А., Агранофф Р., Браун Т. Місцеве самоврядування: світовий та український досвід. – К.: Заповіт, 1997. – 186 с.

12. 275–283.