Владимир Львович Римский,
заведующий отделом социологии Фонда ИНДЕМ

Бюрократические механизмы преобразований в России
в период президентства Бориса Ельцина

Содержание

Введение

Роль партийной номенклатуры и ЦК КПСС в принятии и исполнении решений в советский период

Процедуры принятия, оформления и исполнения решений в Совете Министров СССР

Изменение процедур управления страной в период перестройки

Формирование новой структуры управления в России в 1992–1993 годах

Структура управления страной в 1994–1999 годах

Особенности деятельности органов управления страной в 1994–1999 годах

Общие особенности деятельности властных структур

Администрация Президента РФ

Служба помощников Президента РФ

Послания Президента РФ

Российское правительство и его аппарат

Органы государственной безопасности

Представители Президента

Отношения Федерального центра с регионами

Административное предпринимательство

Разделение властей

Местное самоуправление

Итоги развития региональной бюрократии

Краткие выводы и гипотезы для последующей аналитики

Введение

Развитие демократических институтов в России после распада СССР в 1991 году сопровождалось как наследованием старых бюрократических технологий в новых политических и экономических условиях, так и разрушением многих старых технологий управления, методов принятия, исполнения и контроля исполнения решений. В период правления Бориса Ельцина постепенно формировались новые технологии такого рода, хотя никаких планов и программ реформирования бюрократической системы в силу особенностей переходного периода выработано не было.

Государственное управление в России являлось и является бюрократическим. Основными нормативными характеристиками такого типа управления, как известно, являются: иерархизация власти, специализация ее по сферам деятельности, безличный характер выполняемых чиновниками ролей, сравнительно четкая и точная система норм и правил деятельности, полная занятость и фиксированная заработная плата чиновников, распоряжение, но не владение чиновниками государственными ресурсами, а также разделение обязанностей чиновников по службе с их частной жизнью. Но для российской модели государственного управления как в советский, так и в постсоветский периоды было и остается характерным нарушение всех без исключения перечисленных выше норм. В России различия между системой государственного управления советского и постсоветского периодов обнаруживаются скорее в методах и масштабах нарушений одних и тех же нормативных характеристик, чем в методах принятия и исполнения решений.

Деятельность бюрократии подразумевает концентрацию власти на высших уровнях ее иерархии. Демократическая система управления государством в современном понимании подразумевает участие граждан и структур гражданского общества в подготовке, принятии, исполнении и контроле исполнения решений. В посткоммунистической России эти две тенденции развития постоянно находились и находятся в противоречии, которое, чаще всего, разрешалось в пользу усиления именно бюрократии и бюрократических процедур принятия и исполнения решений.

Российские реформы проводились решениями высших должностных лиц государства, в первую очередь указами Президента РФ Бориса Ельцина и законами, принимавшимися Государственной Думой РФ и Советом Федерации РФ по представлению Президента РФ. Исполнение и контроль исполнения этих решений в силу слабости и неразвитости структур гражданского общества в России практически полностью обеспечивались бюрократией. Постепенно бюрократический аппарат, особенно аппарат исполнительной власти, стал доминировать и в разработке проектов государственных решений. Поэтому бюрократические механизмы принятия и исполнения решений определяли и определяют цену и эффективность реформ в России.

Наследство старой бюрократии на первых этапах развития посткоммунистической России оказывалось во многом определяющим для выбора и реализации направлений развития страны. Вся система государственного управления довольно долго сохраняла признаки и свойства старого советского аппарата. И, тем не менее, именно недостатки коммунистической системы управления во многом привели сначала к перестройке, а затем и к формированию посткоммунистического государства в России.

Радикальные изменения всей политической системы России, в том числе и системы государственного управления, произошли в 1990–1993 годах. Это был период двоевластия в России и борьбы властей: сначала бюрократии СССР и России, а потом исполнительной и законодательной ветвей российской власти. К концу 1993 года оформилась окончательная победа исполнительной власти, руководимой Президентом РФ Борисом Ельциным. В этом же году в связи с назначением Егора Гайдара вице-премьером, руководителем экономического блока правительства РФ, была сделана последняя в новейшей истории России попытка провести радикальные экономические реформы и выстроить систему государственного управления на квазилиберальных принципах. Однако бюрократические механизмы управления экономикой препятствовали их внедрению, и от этих принципов в области практического управления почти сразу же пришлось отказаться. В дальнейшем фактически произошел отказ от этих принципов и на концептуальном уровне. Стремление бюрократии сохранить свой социальный статус оказалось сильнее потенциала новых руководителей российской экономики.

Отказ от построения системы государственного управления на основе квазилиберальных принципов привел к значительным ограничениям и во внедрении в государственное управление таких демократических принципов, как открытость, связи с общественностью, широкое обсуждение проблем перед принятием кардинальных решений, общественный контроль их исполнения и других. В ситуации переходного периода развития России ни старые бюрократические механизмы управления в силу иной направленности, ни новые из-за своей слабости фактически не позволили эффективно проводить необходимые стране реформы. В итоге руководство страны не справилось не только с проведением реформ, но и с текущим управлением страной. Уже с середины 1992 года, практически с самого начала периода реформирования России, постепенно, но неуклонно происходил отказ от демократических принципов государственного управления, который в 2000 году оформился в ведущий приоритет деятельности государственной власти: формирование в России властной вертикали, способной обеспечить управляемость страной.

Роль партийной номенклатуры и ЦК КПСС в принятии и исполнении решений в советский период

В советский период партийная номенклатура, безусловно, доминировала во всех процедурах принятия решений в области государственного и хозяйственного управления, а также в социальной сфере.

Государственное управление в России имело особенность, которая не была характерна для других республик бывшего Советского Союза. Российские органы власти во многом существовали как декоративные и вспомогательные по отношению к союзным. В России, в отличие от других союзных республик, не было своей коммунистической партии. Эта традиция шла еще от Иосифа Сталина, который боялся, что руководители российской коммунистической партии смогут оказать ему конкуренцию во власти. Поэтому и структуры власти России управлялись непосредственно ЦК КПСС и Советом Министров СССР. Хотя формально существовал Совет Министров РСФСР, но его структуры просто исполняли решения союзных министерств и ведомств, ведя исключительно оперативное управление.

Идеологизация системы управления в советский период мешала принятию обоснованных решений. Идеологические принципы расходились с жизнью. Идеологизация экономики мешала преодолению нараставших кризисных явлений в развитии социально-экономических процессов. В частности, установка на обеспечение всеобщей занятости и невысокого уровня расслоения населения по доходам приводила к невысокой мотивации эффективного труда. Для компенсации невысокого уровня мотивации труда использовалась система постоянного контроля деятельности всех служащих. Этой системой контроля руководила партийная номенклатура. С этой системой контроля необходимо было согласовывать любую хозяйственную инициативу, поэтому в среде партийных и хозяйственных руководителей страны сформировалась установка на обход всех форм контроля, воспринимавшихся как нормы и правила. Этот подход стал одним из главных источников коррупции в стране в советский период.

Советская система управления являлась высоко дифференцированной и сильно бюрократизированной, в ней существовал полный нормативный набор государственных институтов, очень большое число министерств и ведомств. Каждая область государственной и общественной жизни имела ведомство, которое регулировало соответствующие проблемы. Все эти ведомства, даже формально негосударственные, как, например, Союз писателей СССР, находились под контролем государства, в частности, через соответствующие партийные структуры. Несмотря на отрицание руководством страны принципа разделения властей, на деле он соблюдался неукоснительно, но только в области текущего управления. Решение всех кадровых вопросов находилось под контролем партийной номенклатуры соответствующего уровня. Решения по стратегическим проблемам управления страной принимала исключительно партийная номенклатура высшего уровня, а формально они определялись на партийных съездах. И когда КПСС стала неспособной принимать стратегические решения, страна начала входить в системный кризис, который в конце 1991 года привел сначала к фактическому распаду КПСС, а затем и к распаду Советского Союза, управление которым без КПСС было невозможно.

В советский период практически полностью отсутствовала система законодательного регулирования государственного управления. Каждый орган, каждая структура государственного управления отвечали перед руководителями партийной номенклатуры соответствующего уровня за исполнение соответствующих решений. Возникавшие конфликты решались в партийных структурах, а не в судах. При этом партийные структуры по нормам социалистического права никакими властными полномочиями не обладали. Помимо государственного управления, фактически, никакого другого управления, например хозяйственного или самоуправления, не существовало.

Практически всей собственностью в стране владело государство. Оно не владело, в частности, кооперативной собственностью, но полностью контролировало и ее через партийную систему. Большинство граждан СССР, а потом и России были государственными служащими, исполнявшими государственные решения. Безработицы формально не существовало, все граждане обязаны были работать и находиться под контролем государства.

Фактически всю полноту власти в стране имело Политбюро ЦК КПСС, которое действовало коллегиально: решения принимались при полном согласии всех его членов. Политбюро ЦК КПСС фактически подчинялись и специальные службы, объединенные в конце советского периода в систему КГБ СССР. Специальные службы в первую очередь обеспечивали охрану режима, подготовку собственных кадров, сбор объективной информации о состоянии государства, общества и систем управления и ведение досье на всю номенклатуру и многих других граждан страны.top

Вся система государственного управления была полностью подчинена партийной номенклатуре. Была крайне затруднена социальная мобильность, как горизонтальная, то есть перемещение на другое место жительства из-за системы прописки, переход на другое место работы из-за разнообразных социальных ограничений, так и вертикальная, то есть возможности повышения по службе и вообще повышения гражданином своего социального статуса. Номенклатура охраняла постоянство своего состава и включала в свой состав представителей иных социальных групп крайне редко и осторожно. Только партийная номенклатура давала возможность карьерного роста, вне нее занятие управленческих должностей было практически невозможно. В этом смысле система вертикальной социальной мобильности в Советском Союзе была исключительно одноканальной, и этот канал практически полностью контролировала КПСС, а внутри КПСС – ее ЦК. Такая ситуация, в частности, затрудняла формирование эффективного хозяйственного менеджмента. Номенклатура была фактически не подсудна: органы следствия МВД и прокуратуры даже не имели права заводить уголовные дела на лиц, входящих в ее состав. Эта норма была зафиксирована только в партийных инструкциях и действовала негласно. Но взамен от своих членов номенклатура требовала подчинения специфическому кодексу жизни, и именно этот кодекс являлся реальным средством обеспечения управляемости страной.

Построение системы управления страной по отраслевому принципу мешало оперативному принятию важнейших решений, например межотраслевых. Это крайне затрудняло проведение реформ системы государственного управления.

В советский период полностью отсутствовала банковская система как система негосударственного перераспределения и инвестирования финансовых средств. Уже первые решения по созданию негосударственного финансового сектора привели к крайне негативным явлениям: решение о конвертации безналичных рублей в наличные практически сразу же привело к дефициту бюджетов всех уровней, уходу капиталов из реального сектора экономики, уходу финансов из страны за рубеж и т. п.

Плановое ведение хозяйства показало свою неэффективность: на деле планы не исполнялись, а пропаганда пыталась более или менее успешно убедить граждан в обратном. К середине 80-х годов ХХ века оказался исчерпан резерв финансовых средств, поступавших от продажи нефти и газа за рубеж. Государство начало брать кредиты, которые давались с целью поддержки реформ в СССР и в России.

Процедуры принятия, оформления и исполнения решений в Совете Министров СССР

Совет Министров СССР осуществлял руководство не всеми областями государственной деятельности, в частности, военно-промышленный комплекс и сельское хозяйство реально управлялись отделами ЦК КПСС и курировавшими их секретарями ЦК КПСС. На тех же принципах обеспечивалось реальное управление министерствами обороны, внутренних дел, иностранных дел и Комитетом государственной безопасности. Эти ведомства лишь формально находились в составе Совета Министров СССР. В подтверждение достаточно указать, что до 1988 года Совет Министров СССР не был включен в списки рассылки оперативных сообщений о наиболее серьезных происшествиях в стране.

Совет Министров СССР действовал преимущественно как орган оперативного управления народным хозяйством страны, а все стратегические проблемы решались Политбюро ЦК КПСС.

Совет Министров СССР был по форме коллегиальным органом принятия решений. Но на деле он не был коллективным органом: заседания Совета Министров СССР представляли собой обычно формальные акты одобрения уже готовых, завизированных и согласованных решений. Все вопросы, в зависимости от их статуса, готовились в Политбюро ЦК КПСС, Госплане СССР и в аппарате Совета Министров СССР. Многие заседания Совета Министров СССР напоминали по форме оперативные совещания у директора завода с начальниками цехов и главными специалистами. Важнейшие проблемы экономического и социального развития страны, практически, никогда не рассматривались, а только утверждались.

Министерства СССР не были всевластными органами в своих отраслях. Министр мог провести проверку своих предприятий и организаций, снять с должности их руководителей, но структурные изменения в отрасли он собственным решением не имел права произвести: все решения подобного плана необходимо было согласовывать с партийными структурами и руководителями областей и республик СССР.

Изменение процедур управления страной в период перестройки

Михаил Горбачев не собирался сначала изменять принципы управления страной. Его целью, скорее всего, была адаптация номенклатуры к новым условиям в мире и в самой стране. Им была сделана попытка начать выход из кризиса с помощью мер идеологического плана и путем обновления имиджа власти. Но этот путь весьма быстро показал свою неэффективность.

При Михаиле Горбачеве в Политбюро ЦК КПСС был произведен отказ от принципа единогласия при принятии решений: они стали приниматься большинством голосов. Фактически это давало возможность Михаилу Горбачеву игнорировать мнения, отличные от его собственных. Это привело к формированию в номенклатуре сначала состояния неопределенности социального статуса, а потом и мощной оппозиции всем реформам Михаила Горбачева, в частности со стороны сторонников Егора Лигачева, обещавшего номенклатуре сохранение доминирующего положения в государстве и обществе. Михаил Горбачев в ответ попытался найти политическую поддержку своих решений на Съездах народных депутатов СССР.

В 1986 году в Советском Союзе была сделана первая попытка создать стимулы к труду, отличные от государственного принуждения: был издан Указ об индивидуальной трудовой деятельности. Тем не менее, практически одновременно с ним появился и Указ о борьбе с нетрудовыми доходами. Так власть начала закладывать новые принципы управления, противоречивые нормы которых давали возможности негосударственной деятельности, но лишь пока государство это устраивало.

Экономическим преобразованиям способствовало и принятие законов о кооперации, о совместных предприятиях и некоторых других. В результате в стране начал появляться негосударственный сектор экономики, кадровые назначения в которых номенклатура уже не могла контролировать.

Введение выборов руководителей государственных предприятий могло реально разрушить монополию номенклатуры на хозяйственное управление через кадровый контроль. В этой ситуации номенклатура пыталась проводить выборы по спискам и рекомендациям партийных структур. Иногда это удавалось, иногда – нет, но монополии КПСС на хозяйственное управление в стране уже не стало.

На XIX партийной конференции был принят принцип построения правового государства, предполагавший, в частности, изменение роли и места КПСС в структуре государственного управления. Под давлением демократического движения в стране весной 1990 года на III Съезде народных депутатов СССР была отменена статья 6 Конституции СССР, закреплявшая руководящую и направляющую роль КПСС в обществе и государстве. Эта статья Конституции СССР не находила свое конкретное выражение в законодательстве, а была своеобразным символом советской системы управления. Но отмена этого символа имела весьма существенные, а не только символические последствия. Тот же III Съезд ввел должность Президента СССР и избрал на нее Михаила Горбачева, сохранившего для преемственности и должность Генерального секретаря ЦК КПСС. Но преемственности не получилось: ситуация привела к потере управления страной и распаду СССР, поскольку сама система советской власти могла быть сохранена лишь при руководящей роли КПСС.

Ослабление власти КПСС привело к усилению власти Верховного Совета СССР, который был избран уже депутатами Съезда народных депутатов СССР. Становилась неизбежной дальнейшая реформа системы управления страной. Попытки Михаила Горбачева сохранить действующую систему управления страной и лишь немного ее подправить привели к усилению противоречий в партийной номенклатуре, часть которой, объединившись в Государственный комитет по чрезвычайному положению (ГКЧП), в августе 1991 года попыталась отстранить его от руководства страной. Поводом к осуществлению ГКЧП попытки государственного переворота было стремление не допустить подписание нового Союзного договора, которое планировалось на 20 августа. Эта попытка оказалась неудачной, поскольку не была поддержана достаточно широкими социальными группами. Но, тем не менее, именно события, связанные с ГКЧП, привели впоследствии к распаду СССР с образованием новых государств из бывших республик СССР в декабре 1991 года.

В начале 90-х годов ХХ века в СССР постепенно стала формироваться конкурентная среда в политике. На I Съезде народных депутатов РСФСР в 1990 году Председателем Верховного Совета РСФСР был избран Борис Ельцин. Его избранию противодействовало руководство КПСС, и оно произошло с третьей попытки с перевесом всего в 5 голосов из 1100 избранных депутатов. Произошло то, чего так боялся Иосиф Сталин: российский руководитель стал реальным конкурентом во власти руководителю СССР.

Борис Ельцин не имел возможности проводить реальные реформы в России и свою собственную экономическую политику, потому что вся система управления Россией была сосредоточена в союзных министерствах. Более того, руководители СССР пытались восстановить против Бориса Ельцина и его команды руководителей автономий в составе РСФСР, предлагая им отстаивать свой суверенитет и национальные интересы. Иногда борьба руководителей СССР и РСФСР несколько затихала. Так, например, летом и осенью 1990 года и Михаил Горбачев и Борис Ельцин в целом поддерживали положения программы Григория Явлинского «500 дней» по выведению СССР из кризиса. Но затем Михаил Горбачев отказался от этой программы и принял предложения значительно более умеренных преобразований Председателя Совета Министров СССР Николая Рыжкова. И в дальнейшем позиции Михаила Горбачева и Бориса Ельцина на реформирование страны уже никогда не были так близки, как это было в 1990 году, а часто они были прямо противоположными друг другу. Во многом эти позиции определялись политическими событиями конца 1990 и всего 1991 годов.

12 июня 1991 года Борис Ельцин, благодаря поддержке демократических сил и несмотря на противодействие номенклатуры, был избран Президентом РСФСР. Этот новый статус помог Борису Ельцину стать лидером срыва попытки государственного переворота ГКЧП 19–21 августа 1991 года. Попытки Бориса Ельцина вместе с лидерами других республик СССР изменить систему управления страной в условиях резкого снижения влиятельности Михаила Горбачева и его сторонников уже к декабрю 1991 года привела к распаду СССР. Съезд народных депутатов РСФСР предоставил Борису Ельцину широкие полномочия сроком на 1 год для проведения радикальных экономических реформ. В России появилось первое реформаторское правительство, реально возглавлявшееся Егором Гайдаром. Россия предложила всем республикам срочно начать экономические реформы для выведения СССР из кризиса, но все они отказались от этого предложения. Начался процесс выхода республик из состава СССР, а в конце декабря 1991 года распад СССР был оформлен соответствующими договорами.

После августовских событий 1991 года реальная власть в России перешла от союзных к российским структурам управления. Во многих сферах Россия стала преемницей СССР. Но вместе с властью и правопреемством у российского руководства появилась и реальная ответственность за социальное и экономическое положение в России.

Одно из наиболее радикальных изменений системы управления страной за весь период президентства Бориса Ельцина произошло в ноябре 1991 года, когда при формировании правительства РФ было решено отказаться от отраслевой структуры управления. При этом было также сокращено число министерств. Но непоследовательность этого этапа реформы государственного управления состояла в том, что отраслевой принцип формирования правительства не был полностью заменен формированием правительства на основе функционального принципа. Правительство РФ продолжало управлять во многом при сохранении отраслевых целей, принципов и функций управления. А в дальнейшем под давлением отраслевых лоббистов отраслевой принцип построения и функционирования правительства РФ стал использоваться наряду с функциональным. Соотношение этих принципов формирования правительства РФ постоянно менялось.

Структура управления страной в 1994–1999 годах

После принятия Конституции РФ 1993 года Президент РФ Борис Ельцин получил фактически неограниченные полномочия по формированию органов исполнительной власти такими, какими они должны были быть по его мнению. В некоторых случаях у Бориса Ельцина возникали проблемы с назначением Председателя Правительства РФ в Государственной Думе РФ, но каждый раз ситуация разрешалась в пользу Президента РФ. При этом Председатель Правительства РФ отвечал за свою деятельность только перед Президентом РФ и мог быть снят в любой момент.

В системе управления Россией есть органы, не описанные в Конституции РФ. Но необходимо учитывать, что Президент РФ по Конституции РФ имеет право создавать некоторые органы управления, необходимые ему для выполнения своих функций. Кроме того, Президент РФ как глава федеральной исполнительной власти имеет право создавать территориальные отделения органов управления, ему подчиненных, для обеспечения выполнения ими своих функций.

Структуры Администрации Президента РФ, Совета безопасности РФ и Правительства РФ всегда определялись теми задачами, которые были для Президента РФ наиболее актуальными, и потому в период руководства Россией Бориса Ельцина они находились в состоянии постоянных изменений.

По сложившейся еще в Советском Союзе традиции Президент РФ лично руководит силовыми министерствами и ведомствами, к которым относятся МВД, ФСБ, Прокуратура РФ и Министерство обороны. Точно так же Президент РФ лично руководит деятельностью Министерства иностранных дел РФ. Все эти министерства и ведомства не подчиняются Председателю Правительства РФ. Роль, во многом аналогичную роли Политбюро ЦК КПСС в старой системе управления СССР, сейчас выполняют Администрация Президента РФ и Совет безопасности РФ. Именно эти органы управления готовят к обсуждению вопросы стратегического характера, принимают соответствующие концепции и решения. Правительство эти решения только исполняет.

В структуре Правительства РФ также многое по традиции сохранялось с советских времен. Так, министерства не являлись и не являются самостоятельными в стратегических вопросах, их полномочия распространяются только на оперативное управление, причем действует тенденция постоянного сужения поля деятельности министерств. Наиболее серьезные вопросы управления отраслями, вопросы стратегического характера рассматриваются на заседаниях Правительства РФ, а представляются они первыми заместителями и заместителями Председателя Правительства РФ. Фактически решения министров всегда должны быть согласованы с их кураторами из первых заместителей и заместителей Председателя Правительства РФ.

В структуре Правительства кадровые назначения и особенно назначения первых заместителей и заместителей Председателя Правительства РФ производятся по лоббистскому принципу: каждая влиятельная политическая и финансово-промышленная группировка стремится получить и часто получает «своих» первых заместителей и заместителей Председателя Правительства РФ, а также подчиненные им «свои» министерства. Такой подход к формированию правительства способствует развитию коррупции в Правительстве РФ.

Особую роль по сохраняющейся во многом советской традиции в системе принятия правительственных решений играл и играет аппарат Правительства РФ. Фактически, как будет показано ниже, за счет контроля кадровых назначений и возможности непосредственного доступа к высшим должностным лицам Правительства РФ его аппарат подменял и дублировал министерства и ведомства, не неся ответственности за принимаемые решения.

Во многом сходным является принцип формирования Совета безопасности РФ и Администрации Президента РФ, но здесь группировки чиновников производятся, скорее, по принципу политической значимости назначаемых лиц. И лоббируют они не только финансовые и экономические, но и политические вопросы. Не случайно такое большое влияние на принятие решений в Администрации Президента РФ в период президентства Бориса Ельцина имели некоторые российские олигархи.

Особенности деятельности органов управления страной в 1994–1999 годах

Общие особенности деятельности властных структур

Российское демократическое движение конца 80-х – начала 90-х годов ХХ века противопоставило партийно-советской номенклатуре митингово-харизматический тип солидарности и политического лидерства. Массовая политизация, особенно в образованных слоях населения, участие в политическом движении многих интеллектуалов способствовали, помимо прочего, быстрому освоению демократами навыков электорального маркетинга. Вместе с тем демократический сектор обновляющейся политической системы изначально отличался аморфностью, отсутствием оформленных организационных отношений между демократами.

На съездах народных депутатов СССР и РСФСР образовались группы демократически настроенных депутатов, которые лишь с оговорками могли быть названы фракциями: у них не было ни фракционной дисциплины, ни единой политической программы, ни теневого правительственного кабинета. Демократические лидеры Борис Ельцин, Гавриил Попов, Анатолий Собчак, ставшие в 1990 году председателями Верховного, Московского и Ленинградского Советов народных депутатов, не только не были представителями определенной политической организации, но и не стали формальными лидерами демократических депутатских блоков. Борис Ельцин, например, после избрания Председателем Верховного Совета РСФСР так ни разу и не появился на собраниях блока «Демократическая Россия». Депутат Виктор Шейнис вспоминал, что кандидат на пост первого заместителя Председателя Верховного Совета РСФСР подбирался на встрече только что избранного Бориса Ельцина с несколькими активистами «Демократической России». Общий выбор тогда довольно случайно пал на Руслана Хасбулатова, не имевшего к «Демократической России» никакого отношения. При выдвижении вице-президента в 1991 году ситуация была уже иной: представители «Демократической России» проводили рейтинги своих выдвиженцев, но вопрос решился без них и притом в довольно пренебрежительной к их мнению форме.

Лидеры российской демократии постсоветского периода, выиграв выборы, предпочитали делать надпартийную политику, то есть политику аппаратную. Во многом этот подход явился следствием их прошлого опыта администрирования, управления, работы в партийно-советских структурах или взаимодействия с ними на иных должностях. Не демократическая партия, а «демократический аппарат», вернее аппараты при Председателях, объявивших себя демократами, стали главным пространством действий не только выходцев из партийно-советской номенклатуры, но и политиков новой волны.

Характерной особенностью властных структур стала их автономизация, отделение от общества. Власть занималась и занимается решением собственных проблем, например перераспределением полномочий, реорганизацией системы управления, обеспечением сбора налогов и финансового контроля бюджетных расходов, а также некоторых других. При этом многие кардинальные экономические, социальные и даже государственные проблемы не решаются, откладываются. Часто властными структурами принимаются решения, затрудняющие решение реальных проблем. В обществе постепенно укрепляется представление о власти как о внешней силе, которая никогда ничего хорошего принести не может, но в любой момент способна навредить.

В России довольно быстро сформировалась олигархическая система власти, при которой Правительство РФ и Администрация Президента РФ фактически являлись и являются совокупностью лоббистских группировок, представляющих интересы так называемых олигархов. Во всех государственных структурах олигархи имели и имеют своих представителей, которые обеспечивают соблюдение их интересов при принятии решений. Финансовая и экономическая власть олигархов периодически приводила к доминированию в политике интересов одной из олигархических групп, но не надолго: через несколько месяцев большее влияние получала другая олигархическая группа.

Доминирование в политике и принятии решений интересов лоббистских группировок приводило и приводит к практической невозможности стратегического прогнозирования и планирования развития страны. А это, в свою очередь, приводит к невозможности отстаивания и даже формулирования национальных интересов России, как во внешней политике, так и внутри страны.

Олигархическая система власти приводила к усилению ее коррумпированности. Вопросы коррупции в России в этот период в настоящем докладе не рассматриваются, поскольку их изложению посвящен специальный доклад.

Государство в России так и не приобрело правового характера, хотя об этом как о наивысшем приоритете государственной политики неоднократно заявляли высшие руководители страны, в том числе и Президент РФ.

Большие трудности испытывает исполнительная власть в проведении своей кадровой политики. В период перестройки была разрушена старая номенклатурная кадровая система, а новая, фактически, все еще находится в процессе создания и постоянно требует реформирования. Исполнительная власть использует в целях пополнения своих рядов выборы, в том числе и в органы представительной власти с последующими назначениями депутатов или бывших депутатов на соответствующие должности, или назначение на должности старых проверенных номенклатурных кадров.

Ниже приводятся примеры некоторых характерных для периода президентства Бориса Ельцина в 1994–1999 годах процедур принятия решений и контроля их исполнения органами государственного управления федерального и регионального уровней.

Администрация Президента РФ

В России, начиная с 1991 года, система принятия решений в сфере государственного управления изначально складывалась как экспертная – то есть основанная на дублировании отраслевых рекомендаций и оценок рекомендациями и оценками личных экспертов лица, принимающего решения. Особенное значение этот факт имел для Администрации Президента РФ и президентских структур вообще.

Среди причин этого явления можно назвать целый ряд объективных и субъективных факторов политической жизни России начала 90-х годов.

Одной из главных причин стала традиция советской системы принятия решений – непременное дублирование получаемой информации и обязательная перепроверка всех сопутствующих принятию решений экспертных и аналитических заключений. Отраслевые отделы ЦК КПСС активно дублировали министерства и ведомства, существовали целые экспертные «корпорации» Центрального Комитета КПСС, например Военно-промышленная комиссия. Причиной этого положения было возрастающее недоверие высшего партийного руководства страны к отраслевой, ведомственной бюрократии, следовавшей в большинстве случаев собственным интересам.

Борис Ельцин работал в рамках такой системы более 20 лет и на посту Президента России начал активно создавать дублирующие правительственную бюрократию структуры. Главной подобной структурой по замыслу Президента должна была стать Администрация Президента РСФСР, созданная в августе 1991 года в ходе активного переустройства государственной власти и бурного процесса административного строительства. Администрация Президента РСФСР была изначально наделена самостоятельной экспертной функцией. Как весьма прогрессивное изменение можно оценить отсутствие в Администрации Президента РФСФР отраслевых отделов (например, по сельскому хозяйству, промышленности) и принципиально новое разделение всех подразделений на два типа: обеспечивающие (например, отдел писем, организационный отдел) и функциональные (например, государственно-правовое управление, аналитическое управление). Таким образом, Администрация Президента РСФСР дублировала только экспертные функции других бюрократических структур, но дублирование отраслевых управленческих функций, как в ЦК КПСС, в ней отсутствовало.

О необходимости создания и функциях Администрации Президента РСФСР в тот период развернулась весьма острая борьба среди бюрократии и политической элиты страны, хотя государственная важность этих проблем для общественности была отнюдь не очевидной. Ни в подготовленном проекте Конституции России, ни в одной из публично обсуждавшихся политических программ этому органу управления не отводилось того места и значения, которые он приобрел в дальнейшем. Главные соперничающие по этому вопросу группы возглавлялись Геннадием Бурбулисом – координатором избирательной кампании Бориса Ельцина, назначенным на специально для него созданный пост государственного секретаря, и Юрием Петровым – руководителем президентской администрации.

Собственно партийно-политических форм взаимодействия и ответственности у представителей новой власти, называвшей себя демократической, не сложилось – эта власть действовала так же, как и бюрократический аппарат, использовавший, прежде всего, каналы личных связей. Концепция, которую группа Геннадия Бурбулиса предлагала Президенту РСФСР, была изложена в аналитических записках Центра «РФ-политика» и сводилась к тому, что Совет Министров следовало подчинить напрямую Президенту, сделав его органом хозяйственного управления; политических министров объединить вне Совмина в рамках Государственного Совета, имеющего статус совещательного органа при Президенте; Аппарат Совмина расформировать, передав основную его часть в непосредственное подчинение министрам, а службы общего назначения объединить в рамках Администрации Президента РСФСР. Авторы данного проекта, опасаясь противодействия со стороны советских депутатов, изначально и сознательно не ориентировались на его законодательное оформление, тем самым поставив себя в зависимость от расположения Президента РСФСР. Группа Геннадия Бурбулиса переоценила свои возможности ведения аппаратной борьбы и уже в конце сентября вынуждена была признать, что поскольку статус, полномочия и бюджет Госсовета не были определены законодательным путем, важнейшие государственно-политические функции, отведенные Госсовету в новой структуре власти, оказались не реализуемы организационно. Не удалось установить порядок, который обязывал бы руководителей и сотрудников всех рангов именно через Госсовет проводить проекты политических и важнейших хозяйственных решений. В то же время Администрация Президента РСФСР, изначально даже не рассматривавшаяся как самостоятельный субъект политики, довольно быстро стала таковым. Более того, в складывавшейся системе новой российской государственности Администрация Президента РСФСР стала не просто политической структурой, но своего рода гиперструктурой, определяющей все важнейшие государственные решения. Без преувеличения можно утверждать, что от Администрации Президента РСФСР, а потом и РФ, зависели и зависят все без исключения органы государственного управления и почти все политические структуры, кроме самых малозначимых.

Именно в Администрации Президента РСФСР осенью 1991 года происходил общероссийский передел власти: здесь обсуждались и производились назначения глав государственной власти регионов России. Никакой ясной процедуры этого важнейшего политического процесса разработано не было. Провинциальные руководители и депутаты Верховного Совета РСФСР, искавшие назначений на должности глав региональных администраций или представителей Президента, встречались с тремя чиновниками, от мнения которых и зависело принятие кадрового решения: с Юрием Петровым или Геннадием Бурбулисом, а также с Валерием Махарадзе, возглавившим Контрольное управление Президента. Не каждому претенденту на должность удавалось добиться такой встречи, но в случае удачи его шансы повышались: именно эти три чиновника представляли Борису Ельцину предложения на соответствующие назначения.

Контрольное управление в структуре Администрации Президента в лице его начальника – Главного государственного инспектора – имело особый статус. Но главное, что сам Главный государственный инспектор имел право еженедельного доклада Президенту, которым постоянно пользовался. Именно на Контрольное управление была возложена обязанность делать представление на назначение и снятие руководителей регионов. Для региональных руководителей, занимавших в советский период хозяйственные должности и привыкших к системе работы Совета Министров СССР и Совета Министров РСФСР, такая ситуация была необычна и неприятна. Вот как, например, оценивал эту ситуацию глава администрации Хабаровского края Виктор Ишаев: «Меня это просто поражает, как не хозяйственный субъект, ладно увольняет, но подбирает главу администрации? Откуда контрольному управлению – органу сугубо политическому – знать деловые качества человека? И почему на практике не заведено, чтобы с кандидатом в главы администрации перед тем, как его утвердит Президент, обязательно провел собеседование премьер-министр?» (Известия. 1993, 30 июня.)

Представление Главного государственного инспектора вовсе не всегда приводило к соответствующим кадровым решениям Президента России. На принятие решения оказывали весьма сильное влияние длительные аппаратные согласования и различные, часто прямо противоположные советы влиятельных чиновников. В качестве примера можно привести тот факт, что Валерий Махарадзе так и не смог снять с должности главы администрации Волгоградской области Ивана Шабунина, с которым конфликтовал еще будучи председателем Волгоградского Облсовета.

Преемник Валерия Махарадзе на должности начальника Контрольного управления Юрий Болдырев в 1992 году трижды делал представление на снятие главы администрации Краснодарского края за грубые нарушения законодательства, но только в декабре этого года считавшийся «сподвижником Президента» Василий Дьяконов был снят с должности губернатора. Юрий Болдырев, полагавший, что государственный контроль не должен по-разному относиться к «своим» и «чужим», попытался даже провести проверку деятельности московской мэрии, но по указанию Президента вынужден был вскоре ее прекратить. При этом он отказывался выполнять переданное ему устное распоряжение и потребовал письменного подтверждения. Такой подход Юрия Болдырева к принятию решений вызвал неудовольствие высших руководителей страны и, что особенно примечательно, непонимание в административной среде. После проведения проверки Западной группы войск в феврале 1993 года и выступления Юрия Болдырева по телевидению с разоблачениями фактов коррупции в руководстве страны должность Главного государственного инспектора была упразднена. По-видимому, другие способы снятия Юрия Болдырева с этой должности были признаны менее эффективными. Контрольное управление утратило относительную самостоятельность и было однозначно подчинено руководителю Администрации Президента. Начальником управления был назначен Алексей Ильюшенко, которому предстояло изучить компрометирующие высшее руководство страны сведения, якобы собранные Александром Руцким, побывать в должности и. о. Генерального прокурора, так и не утвержденной Советом Федерации, и, наконец, попасть под следствие по делу о коррупции.

Другим особым учреждением в структуре президентской администрации стало созданное в 1991 году Сергеем Шахраем Государственно-правовое управление (ГПУ), призванное осуществлять экспертизу законов, передаваемых на подпись Президенту, а также проектов его собственных указов. Поскольку президентские указы в России выполняли роль замещающего или конкурирующего законодательства, сфера профессиональной деятельности ГПУ в реальности оказалась весьма обширной. Однако после ухода с должности руководителя в 1992 году Сергея Шахрая, конфликтовавшего с руководством администрации и президентского секретариата, ГПУ потеряла особый статус и ту самостоятельность, которую имела при своем создании. Тем не менее, работы у возглавившего это управление Александра Котенкова было немало. В частности, в 1993 году был издан Указ №1400, заменявший – в части устройства государственной власти – Конституцию РСФСР и имевшееся на тот момент законодательство, а осень этого года можно считать просто рекордной по объемам указного нормотворчества. Обилие указов Президента в этот период было призвано преодолеть кризис в отношениях президентской власти и Верховного Совета РСФСР, в частности через замену норм законов, принятых и принимаемых парламентом страны, на нормы указов Президента.

Обозреватель газеты «Сегодня» Сергей Пархоменко подсчитал, что за один только месяц после 21 сентября было выпущено 200 указов! «По признанию одного из советников Президента по правовым вопросам, законодательный процесс в системе администрации давно стал «многоканальным». Право подготовки нормативных документов широко разошлось по кабинетам Кремля, Старой площади и их окрестностей. Без подписи Президента, успокаивает он, ни один из указов света, конечно, не увидит. Что же до контроля – «Ну, ГПУ пытается успеть все проанализировать… Ну, постольку поскольку… Ну, более или менее…» (Пархоменко С. Теперь – свободен // Сегодня. 1993, 21 октября).

По утверждению журналистов «Известий», Александр Котенков не раз «приходил в ярость» от проектов указов, рождавшихся в президентском секретариате. Следует отметить также постоянные трения и даже открытую конфронтацию между ГПУ и Министерством юстиции, бывшие руководители которого Николай Федоров и Юрий Калмыков не раз с недовольством говорили о привилегиях президентской структуры, ее амбициозности и конфликтности. Например, Юрий Калмыков возмущался тем, что «проект Гражданского кодекса, который тщательно и долго готовился признанными специалистами по поручению Президента и Правительства, и в этом не было никакой тайны для ГПУ, застрял там «на согласовании» без всякого движения в течение месяцев. Это уже после одобрения правительством и обещания со стороны Президента поддержать законодательную инициативу» (Известия. 1994, 21 апреля).

В складывающейся новой системе управления страной важнейший государственный вопрос – о подготовке и правовом обеспечении указов и решений Президента – оставался не урегулированным ни законодательно, ни административно. Весьма показательно, что о неясности и запутанности процедуры разработки и «прохождения» проектов указов заявляли публично руководитель Администрации Сергей Филатов и первый помощник Президента Виктор Илюшин.

Особенностью функционирования Администрации Президента с самого начала ее работы являлось то, что формальный руководитель администрации не был единственным ее действительным главой. До лета 1996 года эта структура представляла собой административный организм с тремя руководителями. При этом формальный руководитель Администрации Президента несколько раз менялся, а два других руководителя оставались на своих должностях. Речь идет о руководителе президентского секретариата и начальнике президентской охраны. Первый помощник Президента Виктор Илюшин возглавлял личную канцелярию Президента и расширявшуюся службу помощников Президента (включая референтов и пресс-секретаря), определял распорядок дня Президента, состав и очередность его посетителей. По некоторым оценкам, особенно большое влияние Виктор Илюшин приобрел осенью 1993 года, когда в ситуации приближающегося решительного столкновения с Верховным Советом именно ему Ельцин доверил готовить указ №1400. А проявивший колебания Сергей Филатов, бывший руководителем Администрации Президента, той же осенью стал терять доверие Президента и вместе с ним – свою политическую значимость. Самым же неформальным, но и самым сильным было влияние на принятие решений начальника Службы безопасности Президента генерал-майора Александра Коржакова. Влиятельность этого генерала, слухи о которой постоянно распространялись, после октября 1993 года стала явной. В критические октябрьские дни Александр Коржаков «курировал» министра обороны, руководил арестом и препровождением в тюрьму «Лефортово» главных противников Президента. Алексей Казанник, недолго занимавший пост Генерального прокурора в конце 1993 – начале 1994 годов, после отставки рассказывал, что в Администрации Президента ему советовали для подписания какого-то указа без соответствующей разработки обращаться не к первому помощнику Президента, а к начальнику его личной охраны Александру Коржакову, который и решит все проблемы. В декабре 1994 года разразились сразу два скандала, показавшие действительную сферу интересов и возможностей начальника президентской охраны: силовая акция президентской Службы безопасности против ТОО «Группа МОСТ» и письмо Александра Коржакова Председателю Правительства Виктору Черномырдину, в котором осуждались правительственные меры по либерализации экспорта нефти и предлагалось поручить Олегу Сосковцу провести ревизию этих решений, восстанавливающую режим спецэкспортеров. В 1995 году в средствах массовой информации обсуждалась тема об имеющемся в президентской Службе безопасности аналитическом центре, материалы которого рассылаются узкому кругу высокопоставленных лиц. В публикуемых СМИ рейтингах ведущих политических фигур начальник президентской охраны в тот период прочно занимал позицию сразу после Президента и Председателя Правительства.

С деятельностью Александра Коржакова и его протеже Николая Егорова связана самая мрачная страница постсоветской истории Российской Федерации – война в Чечне. Николай Егоров, назначенный в декабре 1992 года губернатором Краснодарского края (где Президент обычно проводил свой отпуск), стал в 1994 году министром по делам национальностей, а в начале 1996 года – руководителем президентской администрации. Именно Николай Егоров на определенном этапе и стал координатором государственной политики в отношении Чечни.

В 1994 году эту роль оспаривали Сергей Филатов и вице-премьер Сергей Шахрай, каждый из которых контактировал с представителями различных чеченских сил. Параллельно Федеральная служба контрразведки (ФСК), которую курировал Евгений Савостьянов, интенсифицировала свою деятельность в Чечне, направленную на активизацию антидудаевской оппозиции и обеспечение ее военной поддержки. Операция ФСК закончилась провалом. В ноябре Шахрай встречался с представителями дудаевской чеченской администрации, и в том же ноябре он был в неофициальном порядке отстранен от работы по чеченской проблеме. Необходимо отметить, что такое кураторство чеченской темы в политике за Сергеем Шахраем никогда не было закреплено формально и документально. Координировать политику в отношении Чечни после этого стал министр по делам национальностей Николай Егоров.

По свидетельству некоторых экспертов Аналитического управления президентской администрации, большая часть аппарата Президента не была допущена к каким бы то ни было экспертизам планов развития ситуации в Чечне, причем планы военной операции в Чечне не обсуждались даже внутри ведомств, представленных в Совете безопасности. В Министерстве обороны решения принимались без участия его коллегии и вопреки мнению ряда заместителей министра. Николай Егоров, глава всей чеченской операции, не посвящал в секретные планы даже коллегию возглавляемого им Министерства по делам национальностей. Летом 1995 года по требованию Государственной Думы Президент принял отставку Николая Егорова, но через некоторое время назначил его помощником по национальным вопросам, а после и руководителем своей администрации. Возглавив Администрацию Президента, Николай Егоров начал ее реорганизацию с введения в ее состав преданных себе чиновников. Эта реорганизация затянулась не на один месяц, причем проводилась она в период проведения президентской избирательной кампании в России. Экспертами отмечалось большое влияние, которое приобрели на принятие решений в этот период Николай Егоров и президентская служба безопасности, действовавшие согласованно. С отставкой Александра Коржакова был предрешен и уход со своей должности Николая Егорова.

Однако полного понимания с сотрудниками новой администрации у Президента РФ Бориса Ельцина не получалось, сформированная во многом за счет старой советской средней и низовой номенклатуры эта структура не могла реализовать функцию адекватной перепроверки информации и, главное, была абсолютно не способна к генерации новых идей и новых подходов для Президента РФ.

Служба помощников Президента РФ

На основе секретариата Президента летом 1992 года была создана Служба помощников Президента, призванная обеспечивать личную экспертизу принимаемых решений и осуществлять планирование стратегических направлений работы главы государства. Состав и функции Службы помощников Президента были подвержены определенным изменениям. Но постепенно сформировалась целостная концепция деятельности этой структуры. Служба помощников Президента как по своему названию, так и по своему статусу стала представляться главе государства аналитическим, самостоятельным и весьма влиятельным подразделением, призванным дополнять и подменять Администрацию Президента в области анализа и принятия стратегических государственных решений. Более того, именно Служба помощников Президента использовалась как основа для развития интеллектуальной и экспертной составляющей новой российской власти, способной как к мобильному развертыванию в более широкие совещательные структуры, типа Президентского совета, так и к автономной работе отдельных элементов самой этой структуры, например группы спичрайтеров Президента, в моменты политической изоляции остальных ее членов.

В начале 1990-х годов новая российская власть не имела никаких формальных или хотя бы гласно выраженных правил и процедур формирования высшего звена российской бюрократии (сотрудников президентских структур, глав администраций регионов, высших чиновников российского правительства). В этом звене управления широко применялись назначения по принципам личной преданности Борису Ельцину и так называемого «профессионализма», то есть фактически учета опыта работы в соответствующих должностях. Продолжались также попытки позитивного использования остатков советской номенклатуры в президентском аппарате. Была размыта и политическая база формирования новой российской государственной бюрократии.

Победа демократической оппозиции в ходе событий августа 1991 года не означала автоматического распределения всех высших постов в системе государственного управления среди представителей демократически настроенной интеллигенции. Соответственно и формирование кадрового состава Службы помощников Президента РФ, как вновь созданной экспертно-аналитической структуры, шло по двум направлениям: за счет собственного кадрового ресурса Бориса Ельцина (Виктор Илюшин, группа сотрудников Уральского политехнического института, ставшая основой группы спичрайтеров) и за счет назначений уже успевших проявить себя в области государственного управления специалистов-экспертов, прежде всего демократической ориентации. К таким экспертам можно отнести Юрия Батурина, Владимира Шевченко, Георгия Сатарова, Александра Лившица и некоторых других. Возможно, неосознанно первым Президентом РФ была создана одна из самых либеральных по своему составу государственных структур. Кадровый состав этой структуры мог гарантировать более или менее успешное решение основной неформализованной задачи – осуществление постоянной корректировки предлагаемых Президенту решений с точки зрения их соответствия либерально-демократическим взглядам работников службы помощников. Авторами книги «Эпоха Ельцина. Очерки политической истории», составлявшими ядро Службы помощников Президента в 1992 – 1996 годах, неоднократно подчеркивается, что роль и значение этой службы обычно возрастало в связи с политическими сдвигами влево Правительства РФ, Государственной Думы РФ или политической ситуации в стране в целом.

Служба помощников Президента являлась, таким образом, не только достаточно эффективным инструментом формирования политического курса, сохранения его, по крайней мере, формальной целостности, с помощью ряда формальных процедур, присущих процессу принятия решений еще со времен СССР, таких как «визирование», «согласование» и так далее. Служба Помощников Президента РФ стала удачным примером организации постоянно действующего и даже иногда единственного канала непрямого обмена мнениями между Президентом и корпусом демократических советников, выдвинутых в ходе перестройки в качестве интеллектуальной элиты российского общества.

Необходимость присутствия во власти интеллектуалов, поддерживающих и объясняющих общественности действия этой власти, определялась спецификой общественно-политической жизни России начала 90-х годов ХХ века, подкреплялась возможностью стабильного и достаточно регулярного обмена мнениями с президентскими структурами, происходившего иногда против воли самого Президента РФ.

Несмотря на некоторую интеллектуальную независимость, сотрудники Службы помощников Президента, после очередного реформирования в 1996 году структуры Администрации Президента и роспуска самой Службы помощников вошедшие в штат Администрации, все же не являлись сторонними консультантами, нанимаемыми для решения конкретных, чаще всего проектных и прогнозных задач. Они совмещали в своей работе две самостоятельные роли: приглашенных интеллектуалов с широким объемом консультационных полномочий и государственных служащих, действующих в соответствии со своими должностными и функциональными обязанностями.

На примере сотрудников Службы помощников Президента можно утверждать о формировании весьма интересного и нового для российской системы государственного управления феномена государственного эксперта, то есть государственного служащего, основной функциональной обязанностью которого являлся объективный анализ поступающей информации и выдача объективных и взвешенных рекомендаций, направленных на наиболее эффективное принятие решений лицом, их принимающим.

Особое значение для этой группы государственных служащих, в силу специфики их основных функциональных и ролевых обязанностей, приобретали их личные взгляды и установки на происходящие в обществе процессы. Именно сквозь «призму» собственных воззрений они должны были рассматривать представляемые им решения и разрабатывать собственные планы и предложения. Находясь на вершине российской политики, они не всегда имели основания для применения в своей работе неких сформулированных принципов государственной политики, так как принимали непосредственное участие в их разработке и применении. Более того, в российском обществе 90-х, для которого в наибольшей степени характерна хаотичность политического и идеологического рынков, фрагментарный несформированный дискурс гражданских и политических ценностей, отсутствие реальных значимых политических традиций, воззрения, взгляды и ценности этой группы специалистов могли иметь подчас решающую роль и в выработке стратегических решений, и в формировании национальной «повестки дня».

Наиболее полно эти взгляды, подчас в имплицитной, непроявленной форме, присутствуют в основном ненормативном программном документе РФ – Ежегодном Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ.

Послания Президента РФ

В соответствии с нормами статьи 84 ныне действующей Конституции РФ, принятой 12 декабря 1993 года всенародным голосованием, Президент РФ «обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства».

Как и любой другой политический документ, оглашаемый от имени первого лица государства, ежегодное Послание Президента РФ разрабатывалось при активном участии помощников и советников Президента РФ. Именно при разработке текста Послания помощники и советники играли основную роль, не ограничиваясь высказыванием мнений по текущим политическим вопросам, но и активно предлагая свои установки деятельности государственных механизмов, приоритетные задачи и необходимые меры по их успешному решению для всех органов государственной власти, а также стратегию действий самого Президента РФ. Разработка идеологии ежегодного Послания Президента РФ являлась основной задачей его помощников и советников, так как только они обладали рядом необходимых ресурсов, таких как возможность непосредственного влияния на Президента РФ и формальная независимость от государственной бюрократии, что обеспечивало определенную свободу от узкоотраслевых ведомственных, групповых и прочих интересов, возможность продемонстрировать в рамках работы над Посланием независимый, полноценно креативный подход к определению основных стратегических направлений развития страны.

Весьма существенным представляется вопрос о собственных принципах и воззрениях государственных советников Президента РФ. Из каких взглядов на общественные процессы они исходили, каковы были их политические убеждения, каков был концептуальный и идеологический аппарат? Принципиально неверно утверждать, что идеологическим и концептуальным аппаратом для их профессиональной деятельности являлись провозглашенные в той или иной форме основы государственной политики, выступающие в качестве ограничений, подчас формальных, в деятельности всех иных чиновников. Советники и эксперты Президента РФ ежегодно самостоятельно конструировали эти идеологические ограничения, опираясь при их разработке на собственные воззрения и взгляды, применяя существующие концепции общественного развития или конструируя на их основе нечто принципиально новое.

Именно ежегодное Послание Президента содержало в себе наиболее полно и систематизированно выраженные взгляды доминирующей (условно, «победившей») в момент подготовки послания группы экспертов Президента РФ.

Вне зависимости от статуса помощников, советников и консультантов (государственные служащие или приглашенные специалисты), работавших над Посланиями Президента РФ, всех этих лиц объединяли ставившиеся перед ними задачи по анализу информации и разработке или экспертизе различных предложений и решений, отсутствие реальных полномочий для реализации предложенных ими мер и решений, а также отсутствие формальной ответственности за предлагаемые ими решения или рекомендации, их успешность или не успешность. Несомненно, к государственным экспертам последнее относится в меньшей степени, однако несомненно и то, что в области реальной политики от них не требуются полные гарантии эффективности решений, принятых и реализованных в соответствии с их рекомендациями.

Послание Президента РФ, представляемое ежегодно, начиная с 1994 года, создавалось каждый раз как бы заново, с чистого листа. Единственным ограничителем являлась Конституция РФ, набор тем каждого послания мог быть абсолютно индивидуален или подчинен некой единой на несколько лет логике. Сейчас указанные в Посланиях Президента РФ проблемы и способы их решения, рекомендации и оценки могут дать наиболее полное и ясное представление о взглядах государственных экспертов Президента РФ Бориса Ельцина, их развитии и динамике с 1994 по 1999 годы.

Президент РФ Б. Н. Ельцин 24 февраля 1994 года выступил с первым в истории России Ежегодным Посланием Президента РФ «Об укреплении Российского государства» перед депутатами Государственной Думы и Совета Федерации РФ, избранными после принятия новой российской Конституции в декабре 1993 года. Подготовка текста этого Послания велась исключительно Службой помощников Президента РФ, фактический материал был в основном предоставлен Правительством РФ.

Начало подготовки Послания (ноябрь – декабрь 1993 года), совпавшее по времени с периодом активной нормотворческой подготовки к проведению референдума по проекту Конституции РФ и выборам в Государственную Думу РФ, а также статус первого Послания, определяющего основное направление развития государства на предстоящий период, задали его основную тональность – расширенное и подробное изложение основных подходов Президента к вопросам общественного, политического и экономического развития страны в рамках принятой Конституции РФ. В Послании 1994 года обществу и политическим элитам было представлено изложение взглядов Президента РФ и его окружения на тот объем работы, который предстоит проделать в ближайший период до федеральных выборов 1995–1996 годов.

Такой подход определил и весьма заметную схожесть текста Послания 1994 года с текстом Послания 1995 года «О действенности государственной власти в России», оглашенного 16 февраля 1995 года. Основная общая тема посланий 1994 и 1995 годов – создание и укрепление действующей на всей территории страны системы государственного управления. Но и другие темы обоих Посланий практически полностью совпадают.

В посланиях 1994 и 1995 года Президентом РФ дважды повторяются одни и те же тезисы, касающиеся насущных необходимых преобразований в российской общественной жизни и в российском государстве. Основной направленностью обоих Посланий можно считать поддержку государственной властью демократических отношений в России. Восприятие советниками и помощниками Президента и самим Президентом РФ политической ситуации после принятия новой Конституции РФ как начала формирования новой российской государственности неизбежно привело их к необходимости возрождения курса на «демократизацию», доминировавшего в позднесоветском политическом дискурсе, но уже в новых российских условиях. Дальнейшее развитие политической жизни страны показало чрезвычайную неактуальность подобного тезиса как для политических элит, так и для общества в целом. В этих Посланиях не содержится анализ системы формирующейся российской бюрократии, предлагаемые меры по улучшению работы органов государственной власти не носят радикального или институционального характера, речь идет только об ее «укреплении» (вынесено в название Послания 1994 года) и повышении «действенности» (вынесено в название Послания 1995 года).

Таким образом, взгляды советников и экспертов Президента РФ Бориса Ельцина на систему государственного управления в России в 1994–1995 годах можно охарактеризовать как умеренно оптимистичные. Ни о каком кризисе системы государственного управления, который будет констатирован в Послании 1997 года, речи не идет, темпы государственного строительства признаются хотя и недостаточными, но вполне удовлетворительными.

Второй по важности темой Посланий 1994–1995 годов является тема развития «демократических отношений». Понимание термина «демократический», заложенное в Посланиях Президента РФ 1994 и 1995 годов, нормативно по своей сути и полностью отождествляет «демократическое государство» с правовым государством. «Государственная поддержка» «демократических отношений», по мысли авторов Посланий 1994–1995 годов, заключается прежде всего и в основном в конструировании государством необходимых правовых инструментов для их развития.

Отдельной темой Посланий 1994–1995 годов в контексте «демократических отношений» является гражданское общество. «Государственная поддержка институтов гражданского общества» является отдельной темой Послания 1994 года, вопросы формирования гражданского общества составляют значительную часть заключения Послания 1995 года. Гражданское общество в обоих посланиях характеризуется как важнейший и необходимый элемент для построения и развития демократических отношений в России. Участие в развитии гражданского общества признается приоритетной задачей государственной власти. Само гражданское общество определяется как уникальный механизм общественного контроля за государством. Однако само гражданское общество признается фактически самоформируемым, способным к интенсивному и автономному развитию в условиях появления необходимой нормативной базы.

В рамках интерпретации понятия «гражданское общество» в Посланиях 1994 и 1995 годов слабо учитываются социокультурные особенности российского общества, а также особенности менталитета российских граждан. В Послании 1994 года уникальность процесса формирования гражданского общества в России связывается только с тем, что «…параллельно становлению гражданского общества создаются основы нового демократического государства» (Ежегодное послание Президента РФ, 1994 год). В Послании 1995 года содержатся несколько неразвернутых тезисов о необходимости преодоления ряда сложившихся социокультурных мифов и стереотипов, касающихся взаимоотношений общества и государства, однако ни развернутого анализа этих стереотипов, ни предложений по их форсированному «изживанию» не приведено.

В целом, отношение советников Президента к вопросам гражданского строительства достаточно полно характеризует следующая цитата: «Без развитого гражданского общества государственная власть неизбежно приобретает деспотический, тоталитарный характер. Только благодаря гражданскому обществу эта власть ставится на службу человеку, становится защитницей свободы. Особенность российской ситуации в том, что параллельно становлению гражданского общества создаются основы нового демократического государства. Поскольку не может быть демократического государства без гражданского общества, государство объективно заинтересовано в оказании поддержки общественным институтам. При этом речь идет не о вмешательстве государства в жизнь гражданских структур, не о наделении общественных объединений государственно-властными полномочиями, а о селективной помощи тем институтам гражданского общества, которые способны непосредственно усиливать демократический потенциал власти» (Ежегодное послание Президента РФ, 1994 год).

Доминирующие воззрения группы экспертов и помощников Президента РФ в 1994 – 1995 годах, в итоге, можно охарактеризовать следующим образом:

1. Намеренный отказ государства от роли создателя, «конструктора», а также основного актора общественно-политической жизни страны.

2. Убежденность в автономности развития гражданского общества и в отсутствии необходимости в конструировании тех или иных его институтов государством.

3. В области государственного управления и государственного строительства преобладает умеренно оптимистическая точка зрения, признающая в целом существующую систему действенной, хотя и далекой от совершенства. Проблема эффективности государственной власти сводится к ряду тактических задач по совершенствованию и отлаживанию уже созданных механизмов принятия и реализации решений.

4. В области анализа политических процессов элиты, правящая и оппозиционная, признаются в достаточной степени консолидированными и готовыми к совместной работе по решению приоритетных общественных задач. Политическая система России, с точки зрения помощников Президента, проходит стадию формирования, основные тенденции ее развития вполне удовлетворительны.

5. Экспертная оценка потенциала общественных отношений и общественных институтов чрезвычайно высока, декларируется отказ от создания корпоративного или неокорпоративного государства, либеральный подход к роли государства в общественной жизни признан единственно возможным. Вмешательство государства в общественную жизнь допускается только на стадии разработки так называемых «общих правил игры».

Общий подход группы экспертов и помощников Президента РФ в 1994 – 1995 годах к общественно-политической проблематике можно охарактеризовать как «классически либеральный», в рамках которого рациональные процедуры и правила, создаваемые в процессе нормотворческой деятельности государства, безусловно, доминируют над спецификой множества индивидуальных и уникальных оценок и мотиваций, свойственных российским гражданам в вопросах выбора модели политического участия, спецификой сформировавшейся политической культуры.

Реальный ход общественных и политических процессов в 1994–1996 годах выявил как чрезмерную оптимистичность, так и подчас ошибочность этих убеждений и оценок. Роль государственной бюрократии, тормозящей ход любых реформ и, в конечном итоге, реализующей только собственные планы в отношении любых коренных преобразований, была недооценена. Не был адекватно оценен и потенциал гражданского общества. Неспособность и нежелание российских граждан самостоятельно создавать и использовать гласные, легальные и стабильные механизмы взаимоотношений с государством через представительства собственных интересов фактически не позволили государству создать эффективную нормативную базу в этой области. Кроме того, неоцененная чрезвычайно низкая гражданская активность различных социальных групп общества во многом привела к частичному перерождению российской политики, формированию стабильно существующих, но имеющих малую общественную значимость политических конфликтов, прикрывающих постоянный внутриэлитный передел комплекса властных и имущественных прав на различных уровнях власти.

За четыре месяца до первых президентских выборов 1996 года, 26 февраля Президент РФ обратился к Федеральному Собранию РФ со своим третьим ежегодным Посланием. Это Послание значительно отличалось от всех предыдущих и последующих Посланий Президента Бориса Ельцина как по объему, поскольку оно было самым коротким за период его правления, так и по предложенной тематике, которая во многом определялась развернувшейся предвыборной кампанией на должность Президента РФ. Группами экспертов и помощников Президента РФ задача распределения содержания между Посланием и его предвыборной программой была решена следующим образом. Конкретные программные установки и проработки излагались в предвыборной программе, а Послание было наполнено, в основном, историософским содержанием. По-видимому, в этом Послании его авторы ставили своей целью дать развернутое объяснение итогов и перспектив деятельности Бориса Ельцина после весьма ощутимого падения уровня популярности в обществе и уровня доверия к нему самому и к институтам государственной власти, им возглавляемой.

Задачи, определенные сложившейся политической ситуацией, оказались не только не противоречащими друг другу, но и друг друга подкрепляющими. Предвыборная риторика должна была нести в себе некий элемент отчета о результатах прошлой деятельности Президента РФ, а подведение неутешительных итогов работы государственного механизма нуждалось в ярком позитивном завершении, которое могло быть обеспечено традиционными для предвыборных текстов обращениями к прошлому и будущему страны.

Главным сюжетным ходом Послания, а также ключом для организации текстового материала был избран последовательный хронологический анализ исторической судьбы России в XX веке. Такие главы текста, как «От революции до перестройки», «Время новой России», «Завтрашний день России», делают это Послание, по сути, публицистическим текстом, обращенным ко всем гражданам, позволяют преодолеть форматные ограничения, налагаемые на Послание его конституционным статусом.

Наиболее выигрышным Послание 1996 года делает не анализ политических проблем, а глубокий контекстный анализ исторического развития страны. Именно исторически ориентированный текст позволял органично вписать существующие нерешенные проблемы во всех областях общественной жизни в общую картину уникального исторического развития России.

Впервые в рамках Послания 1996 года значительное место было уделено «культуре», причем как в привычном для общества и элит понимании этого слова в качестве суммы понятий «искусство», «образование», «воспитание», так и в достаточно новом смысле – совокупности взглядов и доминирующих в обществе представлений в области политики, права, экономики. Связь «истории» и «культуры» имеет в Послании, таким образом, как бы двоякий смысл: традиционный, описываемый понятием «наследие», и новаторский, предлагающий генетическую цепочку «история» – «культурные стандарты» – «общественная реальность». Таким образом, одновременно было представлено и развернутое описание российского демократического транзита, и объяснение его недостатков, причем и первое и второе стало возможным только в рамках исторического анализа и исторической тематики.

Впервые одной из ведущих тем Послания Президента РФ стала экономика. Вплетенная в содержание текстов Посланий 1994 и 1995 годов, экономическая тематика всегда оказывалась подчиненной иным темам. Экономический анализ в этих Посланиях строился на основе анализа тактических упущений и недоработок и сводился, в основном, к критике действий Правительства РФ в этой области.

Основная линия экономического сюжета в Послании 1996 года – это анализ экономических условий развития России в начале XX века, анализ недостатков советской системы хозяйствования, итоги экономических реформ в 1996 году, перспективы реформ и их основные задачи в будущем. Выстроенная таким образом логика изложения темы позволяла успешно решить перечисленные выше основные задачи Послания в целом: дать разумное и убедительное объяснение глобальных неудач реформирования российской экономики в 1993–1995 годах и предложить концепцию улучшения ситуации. Такая концепция была представлена и получила название «второй волны реформ».

В рамках этой концепции советники Президента РФ Б. Н. Ельцина фактически впервые отказываются от идеи быстрого, рационального и успешного реформирования экономики на основе существующих экономических «рецептов», объясняя это исторически сложившейся уникальностью российской хозяйственной жизни, и предлагают некий новый, на данном этапе еще не вполне конкретный подход к реформированию экономики России.

Традиционная и основная тема всех посланий Президента РФ – тема государства – представлена в Послании 1996 года в новом и подчас неожиданном свете. Лучше всего этот новый взгляд на тему характеризует следующая цитата: «Новая же система управления – через право – не вырастает в одночасье, поскольку зависит не только от законодательства, но и, что самое трудное, от формирования правового сознания» (Ежегодное послание Президента РФ, 1996 год).

Сохраненный нормативный взгляд на построение эффективной системы государственного управления дополняется, благодаря историческому и культурному анализу, новой специфической чертой – признанием необходимости опережающего развития новых стандартов и стереотипов поведения участников процесса государственного управления, как государственных служащих, так и граждан. Эта позиция подкреплена содержащимся в тексте Послания 1996 года анализом истории государственного управления в России в XX веке и попыток его реформирования. Вообще тема управления становится в Послании 1996 года самостоятельной, что также представляет собой некое новаторство по сравнению с предыдущими Посланиями. Оценки механизмов государственного управления, содержащиеся в тексте, иногда поражают своей прямотой и категоричностью: «Не удалось справиться с кризисом механизма государственного управления. В работе Правительства, всех органов государственной власти есть крупные недостатки: низкая исполнительская дисциплина, влияние групповых и корпоративных интересов в ущерб интересам страны» (Ежегодное послание Президента РФ, 1996 год).

Данное высказывание, вложенное в уста Президента РФ его советниками и помощниками, означает, по сути, признание полного провала всей административной реформы, «непобедимости» российской бюрократии, упорно не желающей работать на интересы страны. Глубина проблемы, ставшая очевидной для Службы помощников Президента РФ в 1996 году, видимо, объясняет и отсутствие в тексте связных и развернутых предложений по ее решению. При этом необходимо учитывать и особенности предвыборной ситуации в России, когда замена прямых и категоричных утверждений на более аналитически проработанные и более мягкие по своим выводам могла негативно отразиться на имидже и политическом рейтинге Бориса Ельцина как кандидата на должность Президента РФ. С другой стороны, следует признать, что неактуальная после выдвижения подобного тезиса риторика «усиления» и «действенности» государственной власти, свойственная Посланиям 1994 и 1995 годов, не могла быть сменена реальными предложениями по реформированию системы государственного управления, особенно в ситуации предстоящих выборов, задающей необходимость мобилизации административных ресурсов на решение политической задачи «победы любой ценой».

Показанные выше изменения взглядов государственных экспертов Президента РФ дают основания для ряда выводов об изменении их базовых установок и взглядов на происходящие в обществе процессы.

Основной сдвиг во взглядах экспертного сообщества, готовившего Послание 1996 года, – это признание онтологической и генетической уникальности происходящих в России общественно-политических процессов. Масштабные изменения, инициированные властью в 1993–1995 годах, не привели к ожидаемым результатам, и необходимое объяснение этому было найдено в признании уникальной исторической судьбы России, определившей невозможность демократического транзита в соответствии с изначальным планом.

Более того, результаты выборов в Государственную Думу в декабре 1995 года зафиксировали невозможность продолжения курса на заполнение нормативных пробелов в законодательстве страны и решение таким образом основных проблем государственного и гражданского строительства. Стало очевидно, что законодательная инициатива Президента РФ скована левым большинством в Государственной Думе РФ. В свете этого более насущной стала проблема поиска альтернативных механизмов продолжения реформ, а также тематика укрепления государственной власти и системы государственного управления. С потерей ресурса экстенсивного законодательного развития реформ, Службой помощников Президента была предложена идея их интенсивного продолжения за счет повышения эффективности государственного управления.

Глубокие изменения произошли и в отношении экспертов к гражданскому обществу. Продолжая настаивать на его принципиальном значении для развития подлинно демократического государства, оно из сферы самостоятельного развития, поддерживаемого законодательной активностью государства, перешло в сферу объектов, создаваемых и управляемых государством: «Идет кропотливый процесс создания рыночной экономики и гражданского общества, строятся федеративные отношения, возрождается местное самоуправление» (Ежегодное послание Президента РФ, 1996 год).

Таким образом, можно зафиксировать существенное изменение оценок и воззрений экспертной команды Президента РФ Бориса Ельцина от классического либерализма, предусматривающего самостоятельную «нормализацию» общественных отношений в условиях развития рынка и государственной, прежде всего нормативной, поддержки общественных институтов, к признанию необходимости выработки уникальных, новаторских механизмов инициирования и конструирования общественного и политического развития через повышение эффективности государственного управления.

В рамках Ежегодного послания Президента 1996 года был поставлен вопрос о необходимости разработки новой концептуальной модели развития российского государства, необходимой для успешного завершения демократического транзита. Ключом к пониманию необходимости разработки подобной концепции стал анализ исторического развития России и исторических причин неудач первого этапа реформ.

Послание 1997 года является итогом и своеобразным высшим достижением аналитического и программного творчества Службы помощников Президента РФ, демонстрирующими наличие уникального и нового для России подхода к политике и экономике страны, к сложившимся общественно-политическим отношениям. Но анализ Ежегодного послания Президента РФ 1997 года необходимо предварить кратким описанием организационной ситуации в Администрации Президента РФ после выборов 1996 года.

С назначением 16 июля 1996 года на должность руководителя Администрации Президента РФ Анатолия Чубайса, сменившего на этом посту Николая Егорова, работа самой администрации, а также разделение полномочий между администрацией и Службой помощников значительно изменились. Фактически возглавлявший администрацию до 1996 года руководитель Службы помощников Виктор Илюшин покинул после выборов 1996 года президентскую команду и перешел в Правительство РФ на должность вице-премьера по социальным вопросам. Предпринятые Анатолием Чубайсом меры по изменению конструкции президентского аппарата были в целом направлены на централизацию контрольно-распорядительных и плановых функций внутри самой Администрации Президента РФ. Таким образом, существовавшее четыре года разделение интеллектуального штаба и штаба административного было упразднено осенью 1996 года. Служба помощников Президента РФ ликвидировалась, ликвидировались самостоятельные аналитические структуры, а в составе администрации создавались новые подразделения, призванные решать узко технологические задачи по поддержанию рейтинга главы государства. Статус помощников Президента РФ и их административные возможности заметно снизились. Сам Борис Ельцин, вернее Борис Ельцин и «коллективный соавтор» книги «Записки Президента», комментируя эту ситуацию, высказывают следующее мнение: «С приходом Анатолия Чубайса работа кремлевской администрации приобрела совсем иной характер. С одной стороны, это была четкая, жесткая вертикаль управления… с другой – молодая мощная команда интеллектуалов… С этого момента в администрации готовились важнейшие стратегические законы, были разработаны проекты Налогового и Земельного кодексов, концепция реформирования государственного устройства… и многое другое».

Данный, выглядящий на первый взгляд вполне позитивным, комментарий на самом деле дает весьма точную качественную характеристику как взглядам новой управленческой команды Президента РФ, так и всей системе принятия стратегических решений в России, начиная с 1996 года. Постепенное создание в президентских структурах новых управленческих схем, направленных на обслуживание, в первую очередь, политических задач Президента РФ, начавшее в 1992 году, в 1996 году было не только свернуто, но и превращено в прямо противоположное: стала возрождаться система отраслевого планирования развития страны политическим органом – Администрацией Президента РФ.

То, что ставится Президентом РФ Борисом Ельциным в заслугу новой управленческой команде Анатолия Чубайса, представляет собой, по сути, капитуляцию перед системой ведомственной бюрократии, декларацию необходимости возрождения контроля «бюрократии за бюрократией» в советском смысле этого механизма, а также заявленную позицию неверия в силы, возможности и интеллектуальную самостоятельность Правительства РФ. Усиление роли Администрации Президента РФ в отраслевом и административном регулировании жизни страны в последующие годы подтверждает, что данная линия являлась не временной и не тактической мерой, необходимой, например, для осуществления декларированных в Послании 1996 года задач по повышению эффективности механизмов государственного управления, а наоборот, – стратегической и постоянной компонентой новой системы принятия и реализации решений Президентом РФ.

Аппаратная реформа, предпринятая Анатолием Чубайсом, кроме того, имела и еще одно негативное последствие. Сложившаяся система опосредованной коммуникации Президента РФ с широким кругом независимых экспертов, существовавшая исключительно благодаря усилиям Службы помощников Президента РФ, была разрушена. Необходимая для эффективного и своевременного принятия решений конкурентная среда взглядов и точек зрения, оценок и позиций, была признана несущественной и ненужной. Формирование так называемой «Семьи Президента» в качестве группы лиц, имевших уникальную и закрытую коммуникацию с Президентом РФ, во многом, стало возможным благодаря реорганизации структуры Администрации Президента в 1996 году.

Работа над Посланием Президента 1997 года началась почти сразу после победы во втором туре президентских выборов. Послание 1997 года, как и Послание 1998 года делала старая команда в рамках новой структуры администрации, все еще обладая некоторой интеллектуальной автономностью, которую Президент РФ не спешил разрушать.

Исходя из логики Послания 1996 года, констатировавшего практически полный провал реформ по большинству направлений их проведения, Службой помощников Президента была предложена новая логика формирования Ежегодного Послания и, соответственно, стратегической линии развития страны на 1997 год. Вместо принципа описания в Послании набора тем, преобладавшего в 1994–1995 годах, для первого послевыборного Послания был предложен принцип представления «главного дела», то есть выбора одного идеологически и политически приоритетного, «магистрального» направления деятельности всех органов государственной власти всех уровней. В качестве подобного «главного дела» Послания 1997 года была избрана тема «повышения эффективности и управляемости государственной власти», по сути, тема масштабной реформы в области государственного управления. Эта концепция была утверждена Президентом в декабре 1996 года. Более подробно об этом говорится в статье об административной реформе.

Ежегодное Послание Президента было представлено Федеральному собранию и гражданам России 6 марта 1997 года. Первый Президент РФ охарактеризовал это Послание так: «Главная его мысль – страной должна управлять власть, а не обстоятельства. Необходимо наводить порядок. Прежде всего, во власти» (Б. Н. Ельцин, «Президентский Марафон»).

Главной темой Послания 1997 года стала тема государства, в которой можно выделить подтемы государственной службы и государственного аппарата, что весьма красноречиво представляют его основную концептуальную линию.

Базовыми характеристиками реформы государственной службы, могут быть названы: придание государственной службе системного характера, введение новой кадровой политики, проведение реформы, прежде всего на федеральном уровне. Каждое из этих свойств должно было иметь принципиальный характер. Фактически Послание 1997 года признавало то обстоятельство, что реформы в России осуществлялись силами старой бюрократической машины, что определяло неуспех многих из них. Поэтому ставилась задача дать новым задачам новый инструмент их решения – новый административный механизм.

«Системность» государственной службы в рамках Послания 1997 года является главным и необходимым элементом эффективности государственного управления. Одним из главных ресурсов реформы признано кадровое обновление состава государственных служащих. Важность решений, принимаемых на уровне Правительства РФ, устойчивая, «системная» неспособность Правительства РФ исполнять свои обязанности «… без президентского окрика» (Б. Н. Ельцин, «Президентский Марафон») обозначили основную направленность реформы – от федеральных органов власти, в первую очередь, к органам власти субъектов Федерации. Создание «действенного государственного аппарата» признается важнейшей задачей реформы государственной службы.

Самостоятельной темой всего текста Послания 1997 года является экономика. Декларируется доминирующий теневой характер российской экономики. Неэффективный государственный аппарат и теневая модель экономического поведения участников рынка признаны как бы «подпитывающими» друг друга.

Позитивный, программный аспект экономической темы раскрыт через тезис о необходимости ее регулирования путем создания «экономических правил». Характерно, что впервые в Послании Президента РФ речь идет не только о нормативной базе развития рыночных отношений в России, но о создании целой системы «единых правил игры», включающих в себя и эффективную, стимулирующую законодательную базу, и новые модели экономического поведения участников рынка и государственных служащих. Можно говорить о том, что идея «единых постоянных правил игры», весьма популярная в кругах деловой и в политической элиты, впервые предложена именно в Послании Президента РФ 1997 года.

Тема Федерации и федеративного устройства страны в тексте Послания постоянно связывается с бюджетными отношениями Федерального центра и регионов. В Послании 1997 года предложена модель «бюджетного федерализма», а бюджет признан основным инструментом и одновременно основным объектом взаимоотношений Федерального центра и регионов.

В качестве самостоятельной темы в тексте Послания 1997 года присутствует и Государственная Дума, ставшая во многом «тормозом реформ» после выборов 1995 года. Депутатам предложена новая модель политической консолидации на базе борьбы с «главным общественным врагом» – разложившейся и неэффективной бюрократией. Президентом РФ сделано недвусмысленное «предложение» Государственной Думе РФ к конструктивному сотрудничеству: «Надеюсь на конструктивное сотрудничество с депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации» (Ежегодное послание Президента РФ, 1997 год).

Таким образом, в рамках декларированного в 1996 году нового подхода к государственному управлению, в 1997 году экспертами была разработана новая стратегия развития страны, основывающаяся на принципах управляемости экономики, конструктивных отношениях с Государственной Думой РФ, Совета Федерации РФ и реформирования государственной службы.

Общую тенденцию эволюции взглядов экспертов и советников Президента можно охарактеризовать как переход от ортодоксально либеральных взглядов к неолиберализму в его западноевропейском понимании, усиливающем значение роли и места эффективной государственной бюрократии в процессе общественного, прежде всего экономического и социального, развития. Впервые за три года существования в новых конституционных условиях в качестве программных были провозглашены принципы повышения эффективности государственной службы, борьбы с коррупцией, представляющей основную угрозу для действенности системы государственного управления. В Послании Президента РФ 1997 года основным объектом работы государственных структур были признаны сами государственные структуры на всех уровнях.

Послание 1997 года представляет собой наиболее полную и непротиворечивую программу действий государства, учитывающую все ранее «пропущенные» особенности российской экономики и российской политической системы.

По ряду причин, Послание 1997 года осталось в наибольшей степени, по сравнению с другими Посланиями, нереализованным, а взгляды команды советников Президента – практически полностью невостребованными.

Череда экономических и политических кризисов 1997–1998 годов показала, что время для проведения масштабных преобразований системы государственного управления упущено, а ресурсов для ее проведения у первого Президента РФ уже не оставалось.

Подводя некоторые итоги, можно отметить, что Послания Президента РФ стали за семь лет, начиная с первого, появившегося в 1994 году, обязательными атрибутами президентской власти, но одними из самых непродуктивных в российской политике по результатам деятельности. Послания Президента РФ мало кто, кроме специалистов, читал и читает, но самое главное – ни одно из них фактически не реализовано. Замышлявшееся авторами Конституции РФ 1993 года как нечто «судьбоносное», Послание Президента РФ оказалось основательно дискредитированным. Такое положение сложилось, в частности, потому, что реальное стремление Президента РФ вывести страну на решение стратегических задач требует более длинного периода, чем один год. Кажется парадоксальным, но стране скорее нужен план развития на три или пять лет. Такого рода предложения уже высказываются, и в них нет ничего советского или коммунистического. Если эта идея будет воспринята, то практика ежегодных Посланий стране отомрет сама по себе. Правда, для этого придется сначала внести изменения в Конституцию РФ.

Авторы Посланий «эпохи Ельцина» 1994–1997 годов понимали, что ресурсов для серьезного реформирования у России нет, поэтому насыщали их пожеланиями огромных масштабов: улучшить жизнь народа, провести судебную реформу, покончить с коррупцией, получить больший вес в европейской политике и другими. Этот документ не был планом конкретной работы. В какой-то мере понимал это и сам Президент РФ Борис Ельцин и относился к своему Посланию с прохладцей. Встречаться с авторами Посланий он не любил. За все годы он ни разу не побывал в особняке на улице Косыгина, где они писались.

Довольно быстро интерес к Посланиям упал и у политиков, и у самого Президента РФ Бориса Ельцина. Он читал и слегка правил лишь краткий текст своего выступления перед Федеральным Собранием. Здоровье Бориса Николаевича Ельцина не позволяло помощникам предлагать ему для выступления длинные тексты. В последние годы правления Бориса Ельцина политическая элита и журналисты ждали, собственно, уже не самого Послания, а ритуала появления Бориса Ельцина на публике. Основное внимание уделялось не тексту самого Послания, а состоянию здоровья Президента РФ и тому, как его будут слушать оппозиционные депутаты и губернаторы. Сам Борис Ельцин, несмотря на внешнее спокойствие, всегда очень волновался при обращении к Федеральному Собранию.

Вопрос о том, нужно ли вообще ежегодное Послание Президента РФ, неоднократно обсуждался, в том числе и в Администрации Президента РФ. Его подготовка требовала значительных ресурсов. От работы отвлекалось много специалистов. Помощники Президента РФ запрашивали у министров информацию и идеи. А те, понимая, что от документа не будет толку, перепоручали дело второстепенным лицам. В результате в Послании оказывалось немало мелких и спорных суждений, а порой и фактических ошибок.

Послание Президента РФ было необходимо Борису Ельцину как элемент престижа: ему хотелось, чтобы деятельность Президента РФ по управлению государством была похожа на ту, которую выполняет Президент США, политическая система которой в первые годы своего президентства представлялась ему в определенной мере образцом для подражания. К тому же ежегодное представление Послания было для Бориса Ельцина способом продемонстрировать «городу и миру», что он по-прежнему управляет страной.

Российское правительство и его аппарат

Российское Правительство под председательством Виктора Черномырдина быстро приобрело привычный по советским временам вид собрания высших отраслевых представителей. Возглавляющие административно-хозяйственные комплексы отраслевые министры и председатели госкомитетов, в свою очередь, имели главных кураторов-представителей в лице соответствующих заместителей Председателя Правительства РФ. Противостоящий «отраслевикам» так называемый «экономический блок», курируемый в разное время вице-премьерами Шохиным, Гайдаром, Чубайсом, Потаниным, в соответствии с логикой развития постсоветской рыночной экономики оказался тесно связанным с интересами нового сектора – финансового капитала. Были в правительстве и «политические» назначения, но они, как правило, определялись отнюдь не перипетиями политической борьбы «демократов-реформаторов» и «противников реформ». Так, Олег Лобов – член свердловской (еще обкомовской) команды Бориса Ельцина стал в 1993 году министром экономики и вскоре развернул бурную деятельность по фактической реставрации Госплана. Не столько экономическое содержание, сколько крайняя амбициозность планов Олега Лобова заставили Президента РФ переместить его из правительства на должность секретаря Совета безопасности РФ, где он благополучно пережил грандиозный скандал, связанный с его содействием японской секте «Аум сенрике», и чеченскую войну. В 1996 году Олег Лобов вновь был назначен заместителем Председателя Правительства РФ с неопределенными функциональными обязанностями.

Вице-премьером, ответственным за оперативное экономическое управление, после Олега Лобова был назначен бывший министр металлургии СССР Олег Сосковец. Наблюдатели сходились во мнении, что последнее назначение (по инициативе главы правительства, как отмечалось в Указе Президента РФ) было сделано в качестве противовеса Олегу Лобову. Однако Олег Сосковец стал противовесом не только для Лобова: он весьма удачно вписался в круг ближайшего президентского окружения – его имя все чаще стали связывать с Александром Коржаковым и называть в качестве возможной замены Председателю Правительства РФ. Политическое падение Олега Сосковца произошло одновременно с падением генералов Коржакова и Барсукова.

При всех кадровых перестановках Правительство РФ сохраняло свой принципиально неполитический характер, характер института административно-хозяйственного корпоративного представительства, правда, при постепенной и относительной политизации функциональной роли самого его председателя – Виктора Черномырдина. Внутренняя природа определяла особенности правительственной работы: колоссальную энергоемкость, энергозатратность его внутренних процедур, противоречивость курса и решений, одновременно стабилизационные и стагнационные эффекты.

Еще одной – весьма характерной для постноменклатурной традиции – особенностью устройства и функционирования российского правительства являлась и является особая роль аппарата. Именно это гипертрофированное значение правительственного аппарата объясняет остроту не раз поднимавшегося вопроса о его переподчинении руководителю Администрации Президента РФ. Особенно острая борьба по этому вопросу велась между Черномырдиным и Филатовым. Противоборство было напряженным и переменчивым – некоторые СМИ успели сообщить, что указ о переподчинении подписан, однако Виктору Черномырдину все-таки удалось до подписания филатовского проекта, а может быть и после, подписать свой проект указа с независимым аппаратом правительства. Возглавивший аппарат правительства доверенный сотрудник Виктора Черномырдина Владимир Квасов выстроил жесткую административную вертикаль и, контролируя весь документооборот, вполне мог блокировать одни решения и проводить другие даже без ведома тех министров, например министра финансов, согласование с которыми по данным вопросам было обязательным. Владимир Квасов отменил установленный Алексеем Головковым, который являлся руководителем правительственного аппарата при Егоре Гайдаре, порядок, согласно которому вице-премьеры курировали соответствующие отделы аппарата и принимали самостоятельные решения; даже секретариаты вице-премьеров были подчинены руководителю аппарата.

Конфликт вице-премьеров с руководителем аппарата вызвал даже личное вмешательство Президента РФ. Однако отставка Владимира Квасова состоялась позже, когда уже сам Виктор Черномырдин вынужден был опасаться настойчивых попыток со стороны влиятельных фигур из ближайшего окружения Президента сменить Председателя Правительства РФ. Новый руководитель аппарата Владимир Бабичев, известный своими антиельцинскими выступлениями на Съезде народных депутатов РСФСР и не менее решительными пропрезидентскими заявлениями во время курируемой им избирательной кампании НДР, повысил ранг руководителя аппарата до вице-премьерского. Это, естественно, еще более усилило роль аппарата и, соответственно, бюрократизацию деятельности Правительства РФ.

Органы государственной безопасности

Органы государственной безопасности неоднократно реформировались за годы правления Бориса Ельцина, причем именно кадровые решения считались приоритетными по сравнению с решениями по институциональному и ресурсному развитию органов государственной безопасности.

После августа 1991 года из КГБ были выделены Служба внешней разведки, Федеральное агентство правительственной связи и информации, Управление охраны, Пограничные войска. Вскоре после того как органы госбезопасности из союзных стали российскими, была сделана попытка объединить их в единое министерство с органами внутренних дел. Можно понять Виктора Баранникова, пожелавшего, оставаясь министром внутренних дел, стать и министром безопасности, однако трудно сказать, зачем это нужно было Борису Ельцину, официально заявившему о необходимости концентрации сил для борьбы с организованной преступностью. Этот президентский указ вызвал негативную реакцию в обществе и стал первым указом, который был признан Конституционным Судом РФ несоответствующим Конституции РФ. Кроме того, выяснилось, что проект указа Виктор Баранников подписал у Президента РФ, минуя государственно-правовое управление (ГПУ). Между тем, именно Сергею Шахраю пришлось защищать этот указ в Конституционном Суде РФ. Опасения же, что контрразведку возглавят милиционеры, не подтвердились: никакой чистки Виктор Баранников не проводил, испытанные чекистские кадры при нем получили хороший рост. В августе 1993 года Президент РФ вынужден был снять Виктора Баранникова: появились материалы о его коррупции, а кроме того, сомнения в его лояльности. Виктор Баранников оставил МВД своему заместителю Виктору Ерину. В дни сентябрьско-октябрьского кризиса 1993 года Виктор Баранников стал «министром» в команде Руслана Хасбулатова и Александра Руцкого, противостоявших команде Бориса Ельцина.

Следующая реорганизация органов государственной безопасности последовала уже в декабре 1993 года. Указ о реорганизации Министерства безопасности России (МБР) в Федеральную службу контрразведки (ФСК) содержал весьма резкие политические формулировки: реорганизация должна была исключить воссоздание «системы политического сыска». Однако можно предположить, что реальные побудительные мотивы очередной перестройки спецслужб отличались от декларированных. Не было сделано даже попытки исправить принципиальные правовые изъяны в Законе о федеральных органах государственной безопасности, который был подготовлен МБР и принят в 1992 году при поддержке комитета Верховного Совета по обороне и безопасности, председатель которого Сергей Степашин получил незадолго до этого чин генерал-лейтенанта госбезопасности. От исполнительной власти не последовало никаких законодательных инициатив, действительно обеспечивающих правовые рамки и гражданский контроль деятельности органов безопасности. Зато последовало никак не связанное с нуждами государственной безопасности кадровое сокращение ФСК и передел ресурсов. Как полагают некоторые эксперты, инициатором отстранения Виктора Баранникова и последующей реорганизации ФСК был Александр Коржаков. При этом отмечается, что интересам начальника Службы безопасности Президента РФ (СБП) отвечало не воссоздание аналога КГБ на базе какой-либо из выделившихся из него структур, а сохранение нескольких разнопрофильных спецслужб, при том что сама СБП сохранила бы элитный и координирующий статус.

После провала, к очевидной радости конкурентов-»силовиков», чеченской операции ФСБ и отставки Сергея Степашина Президент РФ назначил директором ФСБ известную, едва ли не самую знаменитую креатуру Александра Коржакова – генерала Михаила Барсукова. Можно напомнить, что Михаил Барсуков по протекции Александра Коржакова в 1991 году стал комендантом Кремля, а затем и начальником Главного управления охраны РФ, то есть номинальным начальником Александра Коржакова. Едва перейдя на новую должность, Михаил Барсуков сразу попал в кризисную ситуацию в связи с захватом заложников в городе Кизляре. Спецоперация под руководством Михаила Барсукова вызвала чрезвычайно негативные последствия и уничижительную критику специалистов. Однако его отставка в июле 1996 года, одновременно с Александром Коржаковым, была вызвана не очевидной профессиональной непригодностью, а совсем другими обстоятельствами – скандалом на финише президентской избирательной кампании. Видимо, главным мотивом таких кадровых изменений была не сама акция генералов, предпринятая против конкурентов из избирательного штаба Бориса Ельцина, а публичные оправдания и обоснования своих действий, действительно странные для ближайших, да еще специальных сотрудников Президента: они, кажется, забыли, что «топят» не только своих соперников, но и избирательную кампанию своего патрона.

Представители Президента

После августа 1991 года для контроля за социально-политической ситуацией и за выполнением президентских указов в регионах были назначены представители Президента. В июле 1992 года временное положение о представителях Президента РФ было заменено постоянным – менее политизированным, нацеленным на более четкое определение места и роли представителей Президента РФ в иерархии исполнительной власти и несколько расширяющим его права. В частности, на представителей Президента РФ возлагалась координация деятельности территориальных агентств федеральных исполнительных органов. Предполагалось, что механизмом такой координации станут контрольные коллегии – периодические совещания представителей Президента РФ с руководителями ключевых «реформаторских» служб: Комитета по управлению госимуществом, Комитета по земельной реформе, Антимонопольного комитета и других. Учитывая, что представители Президента РФ не распоряжались ресурсами, не имели права что-либо приказывать и вообще не были профессионалами-управленцами или экономистами, «координация» подразумевала их общее наблюдение за интенсивностью реформ.

После прозвучавших на VII Съезде народных депутатов РСФСР требований ликвидировать «неконституционный институт» в президентской администрации началась подготовка нового указа. Мнения группировались вокруг трех основных вариантов:

1) развивая координаторскую функцию, сделать представителя Президента также и представителем Правительства;

2) развивая контрольную функцию, теснее связать ПП с Контрольным управлением Президента и в перспективе включить их в единую систему государственного контроля;

3) не превращаться ни в управленцев, ни в контролеров, а заниматься политическим представительством, создав в президентской администрации специальное управление, глава которого будет выбран из представителей Президента.

За третий вариант Указа Президента выступало большинство самих представителей, и он весьма активно лоббировался. В результате, действительно, Указ Президента оказался ближе к третьему варианту, но при этом, вопреки своим ожиданиям, представители Президента явно проиграли в статусе и в близости к Президенту: с созданием нового управления лишь увеличилось число посредников-начальников, сами же представители стали чиновниками Администрации Президента. В новом положении был опущен ряд властных полномочий, в том числе такое определявшее их влиятельность полномочие, как согласование с ними назначения и освобождения от должности глав администраций. Свернута была и функция федерального контроля: уже не предусматривались ни организация проверок, ни внесение предложений Президенту об отмене актов региональных администраций, об ответственности региональных руководителей. Представители Президента окончательно превратились в свадебных генералов, да и главные свадьбы играли уже без них.

Между тем институт представителей Президента РФ мог сыграть совсем иную роль. Все представители Президента РФ с первых же дней своей работы столкнулись с мощным потоком жалоб и жалобщиков. Население увидело в них заступников от бюрократического произвола, то есть то, что очень хотело увидеть. Многие посетители приемных представителей Президента РФ говорили, что при коммунистах мелкие начальники хоть кого-то боялись, а теперь они никого не боятся, и жаловаться на них некому. Развал нормативно-контрольной системы оставил беззащитными граждан, не обладающих какими-либо ресурсами власти. В этой ситуации, вероятно, правозащитная и контрольная функции должны были стать основными в деятельности представителей Президента РФ. К сожалению, реальных шагов в этом направлении сделано не было. Вместо этого должность представителей Президента РФ превратилась в синекуру, предоставляемую за некие «заслуги перед Президентом», – не то кадровый резерв, не то кадровый отстойник. Население же осталось равнодушным к политическим баталиям вокруг данного института: гражданам нужны не агитаторы за рынок и демократию, а действительные защитники их прав.

Отношения Федерального центра с регионами

Власть в российских регионах трансформировалась вместе и во взаимовлиянии с федеральной властью. Среди важнейших проблем, которые постоянно требовали принятия решений, как на федеральном, так и на региональном уровнях, была проблема отношений Федерального центра и регионов, в частности проблема перераспределения полномочий.

Нормальный процесс правового разделения вопросов ведения и полномочий между органами федеральной власти и органами власти российских регионов был изначально осложнен «асимметричностью» РСФСР: «государственный» статус республик формально отличал их от краев и областей. Идеологическим обоснованием данного различия служил титульно-этнический фактор, в большинстве случаев утративший реальное содержание. В таких условиях лидеры этнических республик вместо того, чтобы опираться на этнические и националистические движения, сконцентрировали свои усилия на сохранении республик как привилегированного класса субнациональных акторов. Иными словами, этнические требования стали тем координационным механизмом, который объединил различные этнические республики, отграничив их от русских регионов. Любое предложение, направленное на ликвидацию отличий между регионами и республиками, немедленно расценивалось каждой из республик как прямая угроза ее собственным интересам.

Еще летом 1991 года в Ново-Огареве в проводимых Михаилом Горбачевым переговорах о заключении союзного договора Борис Ельцин участвовал практически на равных с руководителями Татарии, Башкирии, Якутии и других автономных республик, заявлявших о своем суверенитете и намеревавшихся подписать союзный договор не в составе РСФСР, а в качестве самостоятельных субъектов. После августа 1991 года Президент России назначил глав администраций и своих представителей в краях и областях, но не в республиках. Впрочем, позже представители Президента были назначены и в некоторые республики: Адыгею, Дагестан, Кабардино-Балкарию, Калмыкию, Карачаево-Черкесскую республику, Мордовию, Чувашию. Такая конфигурация президентского представительства, не имеющая никаких рациональных оснований, кроме вполне житейского, что представители сидят там, куда их пускают, свидетельствует о сложной неформальной градации уровней самостоятельности субъектов Федерации.

Дабы завершить «парад суверенитетов», было инициировано подписание Федеративного договора, который отчасти снял остроту вопроса. Однако Договор не подписали Татария и Чечня. Многие субъекты Федерации подписали Договор со специальными приложениями и особыми протоколами. К тому же фактически подписан был не один Договор, а три – отдельно тремя группами субъектов Федерации, обладавшими различным статусом. Ослабив угрозу суверенизации, Кремль вскоре столкнулся с настойчивым требованием равноправия со стороны «русских» регионов. Весьма характерна та форма, в которой представляли свои интересы две группы субъектов Федерации, точнее две группы государственных руководителей: Совет глав республик под председательством Президента РФ, работу которого организационно обеспечивал аппарат Совета безопасности, возглавляемый Юрием Скоковым, и Совет губернаторов при Президенте РФ.

В этих условиях в разных субъектах Федерации были весьма различны не только темпы экономических преобразований, но и реальные возможности правящих элит контролировать экономические ресурсы. По-разному шло разделение собственности Федерации и субъектов Федерации, по-разному проходила приватизация, по-разному распределялись собранные налоги. Следует подчеркнуть, что региональные власти активно использовали в своих интересах противостояние президентской и законодательной ветвей федеральной власти. В результате политического торга, официальных и неофициальных договоров раздавались различного рода налоговые льготы и прямые субсидии, причем раздачей занимались одновременно и Президент с правительством, и Верховный Совет. Нередко Москва просто молча соглашалась с самовольными решениями регионов о перераспределении доходов. Лидеры «парада суверенитетов» успешно осваивали опыт бывших союзных республик по остановке платежей в федеральный бюджет, внедрению «одноканальной» модели межбюджетных отношений и т. п. Более законопослушные регионы по-прежнему полагались на «выбивание» у федерального центра льготных нормативов, дотаций и субвенций. Конвертирование республиканскими правящими группами своей «национальной государственности» в экономические привилегии, естественно за счет остальных российских налогоплательщиков, вызвало растущее раздражение руководителей краев и областей. Реальной стала перспектива объединения «русских» регионов для политического давления на федеральную власть. Жесткое противостояние республиканских и областных лидеров блокировало все попытки как Верховного Совета, так и президентского Конституционного совещания подготовить согласованный проект Конституции РФ.

Конституция РФ, принятая на референдуме в декабре 1993 года, закрепила принцип равноправия субъектов Федерации; при этом в п. 4 статьи 5 специально подчеркивается: «Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равны». Данное уточнение весьма характерно и очень важно: являясь отражением наболевшей проблемы, оно утверждает общий подход к ее разрешению. Однако действительность пока далека от конституционного принципа. В феврале 1994 года был заключен двусторонний договор о разграничении полномочий с Татарией, за ним последовал договор с Башкирией – договоры предусматривали особый статус и особые права этих республик. Далее договоры пошли волной: сначала только с республиками, хотя и не со всеми, а потом и с некоторыми областями. Подписание подобных договоров объясняется не столько стремлением субъектов Федерации утвердить особый политический статус в составе России – такой курс характерен лишь для Татарии и отчасти Башкирии – сколько отсутствием ясного правового механизма регулирования предметов совместного ведения Федерации и субъектов Федерации.

По-видимому, избежать тотального договорного процесса можно было, приняв закон о механизме реализации положений статьи 72 Конституции РФ и Федеративного договора. Однако этот важнейший закон до сих пор не принят. Реальной стала практика изменения статей 71, 72, 73 Конституции РФ путем заключения отдельных договоров с субъектами Федерации. Это, безусловно, нравилось руководителям тех субъектов Федерации, которые добились согласия Федерации на подписание Договора. Субъект РФ, подписавший с Федерацией Договор, уже как бы изымался из-под «опеки» Конституции РФ во многих вопросах. По-видимому, тем из руководителей самой Российской Федерации, которые подписывали и разрабатывали эти договоры, такое положение, безусловно, нравилось. Это становилось лишней возможностью проявить свое верховное «Я» по отношению к «нижестоящему» звену и поставить его в зависимость от себя.

Между тем практика двусторонних договоров порождала новые противоречия и запутывала ситуацию. В некоторых договорах ряд вопросов, отнесенных Конституцией РФ к ведению Федерации, закреплялся в качестве предметов совместного ведения или даже ведения субъекта Федерации. Следовательно, по некоторым вопросам для отдельных регионов РФ после подписания договора становилось не обязательно выполнять Федеральные Законы. По отношению к другим российским регионам «договорные» субъекты Федерации оказывались в привилегированном положении. Множащиеся договоры о распределении полномочий зачастую служили лишь юридическим оформлением конкретных соглашений и протоколов – последние фигурировали в качестве приложений к декларативным договорам, но находились отнюдь не в открытом доступе. Неудивительно поэтому, что, несмотря на серьезные шаги, предпринятые Правительством РФ в 1994 году по реформированию межбюджетных отношений, добиться реального уравнивания положения субъектов Федерации в бюджетной системе не удалось.

Остался особый налогово-бюджетный режим для Башкирии, Татарии, Якутии (до 1995 года он действовал и для Карелии); отдельной строкой в федеральном бюджете 1994 года выделялось финансирование программы развития республики Коми, норма о специальном федеральном финансировании включена и в договор о распределении полномочий, подписанный Президентом РФ и Главой республики Коми; появилась так называемая «зона экономического благоприятствования Ингушетия». Кроме официальных соглашений между центральными и региональными органами власти, действуют «неформальные» каналы распределения федеральных ассигнований и налоговых льгот. Привилегии, границы власти и действительные возможности тех или иных региональных лидеров зачастую не имеют вообще никаких юридических обоснований, являясь выражением их индивидуальной политической влиятельности, особых личных – «межпрезидентских» или губернатора с Президентом – отношений.

Административное предпринимательство

Шок от свободы ценообразования испытали не только производители и потребители, но и региональные власти. Автономизация хозяйствующих субъектов (еще до и помимо акционирования), с одной стороны, и ответственность за общественную жизнь в регионе, с другой, поставили региональных руководителей в весьма жесткие условия. Они не могли ждать, когда «войдут в рынок» государственные предприятия, изменится под воздействием монетаристского импульса экономическое поведение, вырастут цивилизованные частные предприниматели – отвечать перед населением им нужно было здесь и сейчас. Для большинства руководителей «на местах», по российскому обыкновению, реформы оказались не столько сознательным выбором, сколько стихийным бедствием. Помимо прочего, такая шаткость положения, смутность социальных и личных перспектив, естественно, усиливали стремление «обеспечить тылы», капитализировать нынешнюю административную ренту.

Неудивительно, что местные власти всеми силами старались удержать контроль над экономикой, то есть над хозяйствующими (производящими, торгующими и т. п.) субъектами. Несмотря на все нарекания и причитания региональных руководителей, в их руках имеется более чем широкий набор рычагов как формального, так и неформального административного регулирования: право регулировать цены на ряд товаров и услуг, ограничивать уровень рентабельности предприятий; в их распоряжении – налоговая полиция, санитарный и экологический контроль, шестое управление УВД, а как правило, и прокуратура, таможня, управление ФСК; к этому нужно прибавить зависимость нищенствующих народных и арбитражных судов и, наконец, «старую школу», старые и новые личные зависимости в местных верхах. Довольно быстро были освоены в регионах монетарные и квазирыночные средства воздействия: лицензии, квоты, ставки налогов, кредиты и дотации, право аренды и арендная плата, организация приватизационных конкурсов и аукционов, участие в акционировании (определение условий и контроль за приватизацией – предмет острейшего противоборства целого ряда органов власти и групп интересов). Впрочем, и на новых инструментах можно с успехом играть старую музыку: все, как справедливо заметил Карл Маркс, зависит от ансамбля отношений, в данном случае – отношений административного монополизма. Сами по себе монетарные способы регулирования (да еще и в комбинации с административным принуждением) вовсе не обеспечивают переход от административного торга к конкурентному и правовому рынку.

Пожалуй, наиболее ярким феноменом нашего бюрократического капитализма стало административное предпринимательство. Практически во всех регионах и крупных городах администрации создали внебюджетные финансовые и товарные фонды, для управления которыми обычно учреждались специальные конторы, называемые региональными корпорациями, торговыми домами и т. д. В фонды по цене ниже рыночной поступает определенный процент продукции предприятий, расположенных на подведомственной территории, формально – в обмен на услуги. Эта практика была узаконена специальным постановлением Верховного Совета РСФСР – была такая советская разновидность законодательства. Реальное содержание подобного регионального госзаказа может быть весьма различным: от взаимовыгодного контракта до традиционного оброка. Например, по некоторым оценкам, в Ульяновске глава областной администрации Ю. Горячев брал с завода «УАЗ» более пяти тысяч автомобилей – больше чем тогда, когда тот же Ю. Горячев возглавлял Ульяновский обком КПСС. Администрации активно включились в коммерцию, освоили бартер, искали поставщиков и потребителей, торговались друг с другом, формировали межрегиональные пулы, заключали сделки с иностранными фирмами. Продавали казенную «незавершенку», занимались и капитальными вложениями из бюджета, однако с малым успехом: и средств не хватает, и эффективность низка.

Региональные и местные власти активно использовали для перераспределения собственности и получения коррупционных доходов процедуры банкротства. Обычная схема такого рода процедур была, а в некоторых регионах она такой еще сохранилась, следующей. Достаточно успешно, стабильно работающее предприятие, которое могло бы привлечь инвестиции в регион или в город, очень часто начинало испытывать трудности со снабжением, с оплатой работ и услуг, такие предприятия очень часто начинали подвергаться проверкам пожарных и санитарных служб, налоговой инспекции и т. п. В результате эффективность работы предприятия падала, во многих случаях администрациям регионов или городов удавалось довести дело до процедуры его банкротства. В этом случае на предприятие законным образом приходил новый менеджмент, а его приобретение обходилось новому инвестору значительно дешевле, чем приобретение эффективно работающего предприятия. Выгоды такого рода операций для инвесторов понятны: они экономят свои финансовые ресурсы. Но применение такого рода схем управления экономическими процессами без участия региональных или местных администраций фактически невозможно: ведь государственные структуры, доводящие предприятие до банкротства, работают не в интересах государства или общества, а исключительно в частных интересах. Такова одна из возможных коррупционных схем в российских регионах, и очевидно, что за соответствующие услуги конкретные высокопоставленные чиновники региональных и местных администраций получают вознаграждения. Вознаграждениями в таких случаях становятся, чаще всего, либо взятки, либо участие конкретных лиц в прибылях предприятия после смены на нем собственника. Подробнее эти коррупционные схемы описаны в статье о лоббизме и коррупции.

Нужно признать, что предпринимательство местных администраций сыграло значительную роль в переходе России к рынку; оценить эту роль еще предстоит историкам Второй российской реформы. В условиях развала системы централизованного снабжения, разлада между бывшими смежниками, галопа цен и кризиса неплатежей администрации и их коммерческие агенты взяли на себя труд по налаживанию новых цепей обменов. Тем более важны были усилия местных властей сохранить и наладить кооперационные связи с новым, «ближним» зарубежьем, так как в этом случае особенно высок экономический риск, связанный с расползанием и деградацией правового пространства. К примеру, в работе Союза городов Юга России с самого начала приняли участие мэры ряда городов восточной Украины и северного Казахстана; администрация Оренбургской области активно сотрудничает с властями соседних казахстанских областей: договариваются о поставках, о перспективной кооперации, о взаимной помощи техникой в уборочную страду.

В ситуации, когда не было ни частноторговой сети, ни специализированных товарных бирж, ни развитого рынка информационных услуг, администрации, осваивая оптовую торговлю, старались создать какой ни на есть товарный щит для подопечного населения; при этом они, в отличие от прочих коммерсантов, должны были озаботиться не только торговой прибылью, но и товарным обеспечением жителей с невысокими доходами.

Для поиска зарубежных инвесторов, формирования пакета предложений по перспективным капиталовложениям, доведения этих предложений до уровня пригодных для серьезных переговоров бизнес-планов, для проведения самих переговоров во многих региональных администрациях созданы управления по внешнеэкономическим связям. Следующим шагом было объединение усилий и координация местных властей в рамках межрегиональных ассоциаций, которые представляют собой реальную интеграцию «снизу» – и в плане горизонтальных связей, и как поиск альтернативы традиционным автономно-вертикальным отношениям центра с каждым регионом по отдельности. С формированием межрегиональных пулов возникают интересные кооперационные возможности использования региональных экспортных квот, объединения капитальных вложений и т. д.

Нельзя не заметить и того, что административное предпринимательство способствовало научению регионального корпуса государственной службы действовать в быстро меняющихся социально-политических условиях, усвоению чиновниками языка рынка, изменению управленческого стиля и ритуалов. Региональные руководители осваивали новые роли: публичных политиков, менеджеров. Некоторым администрациям удалось стать настоящими очагами модернизации – эта задача стоит сегодня перед всей российской бюрократией. Обновленческая мимикрия и более содержательная эволюция местного чиновничества способствовали трансформации региональной элиты в целом, сближению между ее традиционными и новыми фракциями.

В этом смысле руководители российских регионов, безусловно, не были первооткрывателями. Как известно, в Западной Европе государство было одним из первых капиталистических предпринимателей и всегда оставалось одним из крупнейших. Но еще большее влияние на развитие предпринимательства государство приобретало и приобретает, естественно, обходными путями, в частности организацией своей хозяйственной политики. Однако такая практика государственного управления может и погубить ростки капитализма преувеличенным фискализмом, неправильной экономической и непомерной социальной политикой.

Государство – лишь один из участников «игр обмена», но этот участник обладает самыми широкими возможностями переиначивать правила и играть краплеными картами, если его ничто не ограничивает. Поэтому очень опасно, когда государства становится (или остается) слишком много: его тень может стать не защитным зонтиком, а пагубой для частного предпринимательства и общественной инициативы. Кроме того, монополизированный бюрократический капитализм предрасположен к коррупции и формирует систему отношений, которую можно назвать теневой экономикой. Именно эти соображения заставляют настороженно отнестись к модернизаторскому проекту президента Калмыкии Кирсана Илюмжинова, который доводит административное предпринимательство до логического завершения, воплощенного в корпорации «Калмыкия», которая призвана охватить всю республику и превратить всех граждан в своих акционеров.

Власти российских регионов сегодня стоят перед сложной как объективно, так и субъективно проблемой: как совместить противоречивые функции попечительства, контроля и в то же время расширения возможностей частной хозяйственной инициативы. Ведь развитие частного сектора влечет сужение сферы влияния самой администрации – в экономике, в обществе, в региональных элитах. Для того, чтобы государственная власть смогла выполнить свою модернизаторскую миссию и выработать цивилизованные формы взаимодействия со всеми хозяйствующими субъектами, сама государственная власть должна быть организована в соответствии с известными правилами и демократическими нормами.

Разделение властей

Конституция РФ устанавливает, что субъекты Российской Федерации определяют систему своих государственных органов самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. После роспуска Верховного и большинства региональных Советов общие нормы организации государственной власти в регионах были закреплены указами Президента. На одну из этих норм, перекочевавшую затем из президентского указа в нормативные акты глав региональных администраций, следует обратить особое внимание. Речь идет об ограничении количества депутатов региональных законодательных собраний, работающих на штатной оплачиваемой основе, – это количество не должно было превышать двух пятых от общего числа избранных депутатов. Таким образом, руководители предприятий и чиновники получили возможность без отрыва от своих должностных кресел по совместительству и законодательствовать. Поэтому и запрет на совмещение депутатского статуса с государственной должностью и предпринимательской деятельностью во всех региональных нормативных актах был распространен только на представителей, работающих на штатной основе. Как будто проблема не в монополизации власти и неограниченном лоббизме, а лишь в том, чтобы кто-то не получал две зарплаты.

Нужно иметь в виду и то, что ограничение количества представителей, профессионально занимающихся законодательной работой, проводилось именно тогда, когда новым представительным органам предстояло впервые в российской истории создавать законодательство краев и областей, реформировать их систему государственной власти и местного самоуправления. Такую работу невозможно выполнить на общественных началах, наездами. Следовательно, предполагалось, что реально работу эту возьмет на себя администрация, а законодатели-совместители, вместо профессионального законотворчества, сосредоточатся на решении своих производственных, корпоративных и личных проблем. При таком положении можно быть уверенным, что самый правильный закон, регламентирующий лоббистскую деятельность – даже если его все-таки напишут – станет фиговым листом на мощном организме государственно организованного лоббизма. Система номенклатурной власти, функционирующая через ведомственный торг, благополучно пережила десоветизацию и была узаконена уже под новой «реформированной» вывеской.

Воспользовавшись временным отсутствием или ослаблением политических конкурентов, главы региональных администраций поспешили закрепить свою властную монополию. Изданные ими положения о государственных органах зачастую явно противоречили принципам разделения и самостоятельности ветвей власти. Чтобы превратить установления «переходного периода» в постоянные, их стали включать в проекты Уставов, которые региональные администрации наскоро составили, чтобы успеть вынести на референдум еще до того, как сформируются и соберутся новые легислатуры. Так, в проектах Уставов Вологодской, Волгоградской, Саратовской областей прямо указывалось, что все полномочия областного собственника принадлежат администрации. Особенно замечателен был проект Устава, рожденный в недрах Саратовской областной администрации, – по содержанию и по стилю этот памятник бюрократической мысли заслуживал того, чтобы издать его в качестве приложения к щедринской «Истории одного города». Однако референдумы были отменены Президентом в силу несоответствия их федеральной Конституции, которая устанавливает, что Конституции (Уставы) субъектов РФ принимаются законодательными собраниями.

Наиболее радикально и последовательно монополизация власти была проведена в Калмыкии, где в обход действующего Парламента на Конституционном Собрании 5 апреля 1994 года принято Степное Уложение (Основной Закон) Республики Калмыкия. Степное Уложение устанавливает, что институт президентства незыблем; Президент назначает и освобождает не только руководителей органов государственного управления, но всех руководителей государственных предприятий, организаций и учреждений, – Президент самостоятельно, без вмешательства парламента, образует и упраздняет министерства, департаменты, государственные и другие ведомства, а парламенту он «вправе представить кандидатуру» его председателя. В случае, если Народный Хурал трижды отклонит президентский законопроект, Президент может распустить парламент и сам издавать указы нормативного характера, а новые парламентские выборы назначит по своему усмотрению.

Отрадно, что есть в России примеры иного подхода к становлению новой государственности на региональном уровне. В ряде региональных нормативных актов был предложен сбалансированный механизм взаимодействия исполнительной и законодательной власти. Помимо права главы администрации на отлагательное вето, такой механизм может предусматривать: взаимное право законодательного органа и правительства на запросы, официальные пожелания, представления об изменении или отмене правовых актов; предоставление законопроектов главе администрации, чье заключение рассматривается законодательным собранием в обязательном порядке; первоочередность рассмотрения законопроектов, внесенных главой администрации; решение споров через согласительные комиссии, а в случае недостижения согласия – в суде. В некоторых проектах для выхода из возможного политического кризиса (и в качестве противовеса безответственному обострению такого кризиса) предполагалось установить право губернатора вынести на референдум вопрос о досрочном прекращении полномочий законодательного собрания и право законодательного собрания вынести на референдум вопрос о досрочном прекращении полномочий губернатора, причем если предложение на референдуме не принимается, то выдвинувшая его сторона складывает полномочия.

Весьма обстоятельно контрольная деятельность представительного органа рассмотрена в законопроекте «Об основах непосредственного народовластия и организации государственной власти в Красноярском крае», который предусматривал обязательность представления информации, процедуру внеочередного отчета Губернатора и других должностных лиц администрации, депутатского запроса и интерпелляции, депутатского расследования. Наиболее полным выражением контрольной и правозащитной функции законодательного собрания является право отрешить от должности или выразить недоверие главе исполнительной власти, нарушающему конституционный порядок. Так, Закон «О Государственном Совете Чувашской Республики» устанавливает, что Государственный Совет отрешает от должности Президента в связи с нарушением Президентом Конституции и законов Чувашской Республики, Конституции и законов Российской Федерации на основании заключения Комитета конституционного надзора. Не меньшее значение имеет распространение процедуры «импичмента» и на других руководящих должностных лиц исполнительной власти. Важной формой контроля является согласование с законодательным собранием определенных правительственных назначений, между тем такая практика, обычная для республик в составе РФ, пока не применяется в краях и областях.

Бросается в глаза различное решение вопроса о полномочиях председателя законодательного собрания, которое зависит от расклада сил и интересов в региональных властных верхах. В некоторых региональных нормативных документах содержится обширный список весьма значительных прерогатив председателя. Характерен, но совсем не уникален в этом отношении проект Устава Волгоградской области, предусматривающий, что Председатель Думы руководит аппаратом, назначая и увольняя его сотрудников, дает поручения «постоянным депутатам» во исполнение решений Думы, обеспечивает депутатов необходимой информацией, обеспечивает организацию референдумов, организует прием граждан и рассмотрение их обращений, открывает и закрывает расчетные и текущие счета Думы в банках и является распорядителем по этим счетам. Перенесение в новые представительные органы «председательского» опыта из советов при сохранении советского же разделения на «постоянных» и «непостоянных» депутатов не может не настораживать.

Сформированные законодательные собрания, естественно, постарались (в разных регионах – с разной активностью) перехватить инициативу уставного творчества. К сожалению, нередко уставы вновь превратились в юридическую форму политической войны ветвей власти, только теперь уже «тянуть одеяло на себя» стали представительные собрания. Наконец, в начале 1996 года дело дошло до Конституционного Суда РФ: один за другим были рассмотрены запросы глав администрации Алтайского края и Читинской области. Суд принял чрезвычайно важные решения, исходящие из буквы и духа Конституции и направленные на реализацию принципа разделения властей.

Местное самоуправление

Характерной чертой очередного «переходного периода», объявленного в октябре 1993 года, стала ребюрократизация местного самоуправления. Из Указов Президента от 26 октября 1993 года «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» и от 22 декабря 1993 года «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» следовало, что действующие главы администраций становятся главами местного самоуправления – они созывают и руководят работой представительного органа, подписывают его решения и даже единолично дают согласие на увольнение депутата с работы. Кроме того, предусматривалось, что не только глава, но и другие должностные лица местной администрации могут быть членами соответствующего представительного органа. Самому представительному органу оставлен минимум полномочий: принять местный устав (но глава администрации вправе, минуя собрание, вынести проект устава на местный референдум); утвердить программу развития; по представлению главы установить местные налоги, утвердить бюджет, а потом отчет о его исполнении. Таким образом, представительный орган собирается главой администрации для оформления своих решений и состоит из зависимых от него, а то и прямо подчиненных ему лиц. Ни о каком реальном контроле за администрацией в таком случае не может быть и речи – главы местных администраций, сосредоточившие всю местную власть, не отвечают ни перед населением, ни перед его представителями.

Не удивительно, что заложенная в президентских Указах возможность не избирать, а назначать глав администраций превратилась в большинстве региональных нормативных актов в однозначную норму о назначении местных глав вышестоящим главой местного самоуправления, а в районах и городах – главой государственной власти субъекта РФ. Ульяновский и Саратовский губернаторы пожелали сами назначать даже глав администраций в районах городов. Восстановление административной вертикали в условиях конфликтного раздела собственности и налогов вело к блокированию едва начавшегося вычленения местного самоуправления из региональных административных систем и наказыванию излишне самостоятельных местных руководителей – чаще всего мэров городов. Кризисы власти во Владивостоке и Нижнем Новгороде были лишь самыми громкими из длинной череды подобных конфликтов.

Во многих регионах стали формировать представительные собрания в районе и сельсовете из назначенных сельских и поселковых глав местного самоуправления – это уже не представительный орган, а административная коллегия при главе администрации. В Ульяновской области этим не удовлетворились и установили, что, кроме того, во все собрания представителей входят без всяких выборов, по должности не только глава соответствующей администрации, но и его заместители. В Вологодской же области вообще оставались лишь два выборных органа местного самоуправления на всю область – городские Думы в Вологде и Череповце, местное представительство было упразднено в старинных русских городах Тотьма, Белозерск, Великий Устюг, Кириллов, Устюжна, где оно существовало испокон веку. В миллионном Волгограде два года не было представительной власти; только осенью 1995 года, вопреки противодействию областной администрации и благодаря настойчивости мэра, прошли здесь городские выборы.

Подготовка федерального закона об общих принципах местного самоуправления и его принятие вызывала явное и скрытое противодействие со стороны региональных властей и их представителей в Совете Федерации. При этом выдвигался серьезный юридический аргумент: федеральная власть не должна вмешиваться в дела субъектов Федерации. Можно было бы признать правоту и искренность защитников конституционных прав регионов (то есть, надо полагать, прав не только региональных органов власти, но и самих граждан субъектов РФ, объединенных в местные сообщества), если бы они сами споро (а федеральный закон готовился-принимался в Государственной Думе два года) взялись за организацию и правовое обеспечение местного самоуправления. Другим негативным фактором, сказавшимся и на качестве Закона, стала традиционная борьба проектов: «депутатского» и исполнительной власти. Самым, пожалуй, спорным остается вопрос о статусе органов власти в районах: должны ли они остаться территориальными органами государственной власти (делящими вопросы ведения и полномочия с самоуправлением населенных пунктов) или иметь статус органов местного самоуправления? Как бы то ни было, Закон, закрепивший общие принципы местного самоуправления, принят. Тем самым сделан важный шаг на пути решения насущной задачи: местные общества сами оценят деятельность местных руководителей, которые будут отвечать теперь в первую очередь именно перед населением.

Итоги развития региональной бюрократии

Подведем некоторые итоги. Процессы последних лет – развал партийно-государственной системы, приватизация госпредприятий, известное кадровое обновление представительных и исполнительных органов власти, институционализация местного самоуправления – привели к глубоким расколам и конфликтам внутри региональной номенклатуры. Некогда целостная (но не монолитная), она стала разделяться на конкурирующие, а порой и открыто конфликтующие центры власти: советы и администрации; региональные органы власти и муниципалитеты крупных городов; бюрократия и директорат промышленных предприятий, банкиры, руководители структур АПК. К этим расходящимся ветвям постноменклатурной региональной власти нужно добавить выросший предпринимательский слой, а также организованную преступность, являющуюся, впрочем, не отдельным локализованным центром, а разветвленным паразитарным образованием, пронизывающим управленческие и экономические структуры.

Однако, несмотря на означенный «развод» различных фракций бывшей региональной номенклатуры, они остаются корпоративно связанными: общим происхождением и личными связями, а также институционально – через организационную форму представительства. Очередной властный передел под флагом десоветизации, прошедший после октября 1993 года, не изменил главного – нормативная, административная и экономическая власть концентрируется в одном корпоративно связанном слое, то есть по-прежнему речь идет о гипермонополии социальной мощи. Более того, период конфликтного номенклатурного плюрализма во многих регионах сменился собиранием городов и весей, «предметов ведения» и ведающих их контор под руку главы региональной государственной власти (а в некоторых регионах они из-под этой руки никуда и не уходили). В 1993–1995 годах наблюдалась ребюрократизация местного самоуправления – принятие закона о местном самоуправлении положило предел свертыванию его самостоятельности, но пока не изменило положения дел кардинально.

Конфликты между различными фракциями и группировками региональных «верхов» за немногочисленными исключениями имели и имеют отнюдь не идейно-политический характер: все борются за власть и привилегии для себя, но почти никто – за демонополизацию и институциональное ограничение власти. Та или иная монополия и связанная с ней рента остаются традиционным содержанием социально-групповых интересов. Широкое административное регулирование экономических процессов и административное предпринимательство обусловили «рыночную» эволюцию местного чиновничества и способствовали сближению между традиционными и новыми господствующими группами.

Особо следует подчеркнуть по преимуществу неформально-личностный характер рекрутирования и функционирования региональных правящих групп, а также их взаимоотношений с федеральной властью. Именно в этом контексте нужно рассматривать так называемую суверенизацию регионов, реальным содержанием которой является, если и не превращение в суверенов, то рост независимости высших региональных олигархов. Формула нашей «несимметричной» федеративности, кроме сепаратных торгов центра с регионами вокруг ресурсов, налогов и бюджета, имеет еще одно важное слагаемое – неформальный (не оформленный ни конституционно, ни договорами о разделении полномочий, но признаваемый на практике) иммунитет региональных правящих групп. На этот «сеньориальный» (в отличие от федеративного) аспект следует обратить особое внимание. Полученное в обмен на политическую лояльность в октябре 1993 года право на властный передел и внутреннее обустройство региональные руководители использовали сполна: политические режимы в субъектах РФ приобрели сильный авторитарный оттенок. В условиях, когда общественного контроля «снизу» практически нет, а федеральный – в отсутствие системы госконтроля – «включается» лишь в случаях явной нелояльности регионального руководства, коррупция аппарата приобрела угрожающий размах, а чиновный произвол и нарушения прав граждан входят в обычай.

Краткие выводы и гипотезы для последующей аналитики

Сохраняется определенная преемственность с принципами и методами управления страной, которые были характерны для советского периода.

Разделение властей признается только на словах, реально вся власть подчинена Президенту РФ, и это подчинение все более укрепляется.

Реальная власть сосредоточена среди узкой группы лиц, окружающей Президента РФ, многие из которых являются чиновниками Администрации Президента РФ. Состав этой узкой группы лиц периодически менялся.

Политический раскол бюрократии был преодолен после победы в 1993 году исполнительной власти над всеми другими ее ветвями, но это не привело к формированию единого порядка в управлении, целостного правового, в частности административно-правового, пространства.

Правительство РФ с самого начала правления Бориса Ельцина являлось и является лишь техническим исполнителем решений узкой группы президентского окружения.

В тех случаях, когда Администрация Президента РФ вела активный диалог с Государственной Думой РФ, ей удавалось проводить любые желательные для нее решения и не допускать нежелательных. Но такой диалог велся не всегда, и его отсутствие нередко приводило к более или менее существенному противостоянию Президента РФ и его администрации с Государственной Думой РФ.

Администрации Президента РФ удалось добиться осуществления кадрового контроля судебной системы РФ, что не способствует формированию ее независимости.

За период правления Бориса Ельцина силовые структуры были реформированы в следующих направлениях, не соответствующих декларированным: силовые министерства и ведомства, оставшиеся от прошлого советского режима, были ослаблены с помощью децентрализации, и были созданы новые структуры, непосредственно подчиненные Президенту РФ и имеющие весьма значительные ресурсы для деятельности, в частности Министерство по чрезвычайным ситуациям.

Российская бюрократическая система является жестко иерархической, что постоянно входило и входит в противоречия с региональными администрациями и элитами. Периодически процессы противостояния федеральной и региональных властей обострялись, а затем отношения стабилизировались, но решения проблемы распределения властных полномочий так и не было найдено.

В российской бюрократии федерального, регионального и местного уровней слабо выражена важнейшая черта любой работоспособной бюрократической организации – обезличенная рациональная процедура деятельности и принятия решений.

Для российской бюрократии всех уровней характерен высокий уровень коррумпированности.

Реальностью системы государственного управления в России является острая конкурентность сферы принятия решений и ее полисубъектность.

Российская бюрократическая система показала неспособность проводить успешные масштабные реформы экономики и социальной сферы. Очень часто реальные реформы заменялись высказыванием их общих принципов, идеологических предпочтений, разработкой абстрактных программ, которые не могли быть выполнены в силу своей общности и ориентации на решение сиюминутных, тактических задач. Более того, даже реформы самой власти оказались неэффективными: они проводились более исходя из политических интересов, чем интересов повышения эффективности государственного управления. Одной из важнейших причин такого положения является неспособность бюрократической системы к стратегическому прогнозированию и планированию собственной деятельности и развития страны.

В практике принятия государственных решений очень часто стратегические решения заменялись и заменяются тактическими, тактические – кадровыми, а кадровые – согласованиями кандидатур. Все это также не способствует проведению реальных эффективных реформ в стране.

Проблемы системы управления страной периода Бориса Ельцина породили многие из тех проблем, которые в настоящий период пытается решить Президент РФ Владимир Путин